文章分享丨浅析居委会、村委会能否构成劳动关系主体

长期以来，由于法律未明确居委会、村委会的法人地位，故关于居委会、村委会能否构成劳动关系主体这一问题，在实务中存在较大争议。

实务中最常见的是劳动者与居委会、村委会之间因确认劳动关系发生的争议，法院一般会以居委会、村委会不具备劳动法律关系的用人单位资格为由驳回起诉。该观点的主要依据为《中华人民共和国劳动法》第二条、《中华人民共和国劳动合同法》第二条及《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第三条用列举法对用人单位进行了规定，居委会、村委会均不在列；而且，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条之规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”及《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条之规定“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，故居民委员会、村民委员会不属于法律规定的用人单位范围，不具备劳动法律关系的用人单位资格。

（一）法条检索

*《中华人民共和国劳动法》

第二条  在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行。

*《中华人民共和国劳动合同法》

第二条  中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织（以下称用人单位）与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，适用本法。国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行。

*《中华人民共和国劳动合同法实施条例》

第三条  依法成立的会计师事务所、律师事务所等合伙组织和基金会，属于劳动合同法规定的用人单位。

*《中华人民共和国村民委员会组织法》

第二条  村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。

*《中华人民共和国城市居民委员会组织法》

第二条  居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。

不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。

（二）案例检索

*黄发美与巫山县官阳镇老鹰村民委员会、崔廷明劳动争议案（（2014）渝二中法民终字第00483号）

本院认为，《中华人民共和国劳动法》第二条规定：“中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织（以下称用人单位）与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，适用本法”。《中华人民共和国劳动合同法》第二条规定：“中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织（以下称用人单位）与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，适用本法”。由此可见，劳动法中所规定的用人单位的范围为企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织，并非所有的民事主体均能够成为劳动法上的用人单位。而农村村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业、支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作。村民委员会不具备对外行使劳动法律权利及承担劳动法律责任的主体资格，不是劳动法确定的劳动法律关系的主体，故上诉人主张翁升双与巫山县官阳镇老鹰村民委员会存在劳动关系，不符合法律的规定。

但是，在日常生活中，居委会、村委会招用对外聘用人员从事劳动的现象已十分普遍。人们逐渐发现，在居委会、村委会招用对外聘用人员符合劳动关系的基本要件的情况下，若仅因主体资格定性的问题导致无法认定劳动关系，将对劳动者利益产生损害，不利于对劳动者的保护。故针对居委会、村委会能否构成劳动关系主体这一问题，实务中应注意分情况进行处理：

1.居委会、村委会与对外聘用人员

2017年10月1日施行的《民法总则》为回应社会关切，在一百零一条规定“居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动”。即将于2021年1月1日施行的《中华人民共和国民法典》也对该条内容进行了保留。可见，虽然《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》《中华人民共和国劳动合同法实施条例》对用人单位的分类与《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国民法典》中的法人并非一一对应，但从规范用工以及保护居委会、村委会劳动者权利的角度，居委会、村委会为履行职能所需要，其招用对外聘用人员应当认定与居委会、村委会建立劳动关系，并应当依法为其购买社会保险。

就此问题，广东省高院和浙江省高院率先进行了明确，分别在《广东省高级人民法院、广东省劳动人事争议仲裁委员会关于劳动人事争议仲裁与诉讼衔接若干意见》（粤高法发〔2018〕2号）及《浙江省高级人民法院民事审判第一庭、浙江省劳动人事争议仲裁院关于审理劳动争议案件若干问题的解答（五）》中作出规定，村民委员会、居民委员会等群众性自治组织可以作为用人单位，其与对外聘用人员发生的用工关系符合劳动关系特征的，按劳动关系处理。

2.居委会、村委会与其成员

关于居民委员会、村民委员会与其成员之间是否属于劳动关系的问题，依照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，居民委员会、村民委员成员（主任、副主任和委员）依法由选举产生，其与该组织之间不属于劳动关系。《北京市高级人民法院、北京市劳动争议仲裁委员会关于劳动争议案件法律适用问题研讨会会议纪要（二）》第22条也对该观点进行了明确，“村民委员会和居民委员会成员（主任、副主任和委员）依法由选举产生，其与该组织之间不属于劳动关系”。

（一）法条检索

*《中华人民共和国民法总则》

第五十七条  法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。

第九十六条  本节规定的机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，为特别法人。

第一百零一条  居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。

*《中华人民共和国民法典》

第九十六条  本节规定的机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，为特别法人。

第一百零一条  居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。

未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。

*《中华人民共和国城市居民委员会组织法》

第八条  居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。居民委员会每届任期五年，其成员可以连选连任。

年满十八周岁的本居住地区居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。

*《中华人民共和国村民委员会组织法》

第十一条  村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。

村民委员会每届任期五年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。

*《广东省高级人民法院、广东省劳动人事争议仲裁委员会关于劳动人事争议仲裁与诉讼衔接若干意见》（粤高法发〔2018〕2号）

村民委员会、居民委员会、农村集体经济组织与对外聘用人员发生的用工关系，符合劳动关系特征的，应认定为劳动关系。

*《浙江省高级人民法院民事审判第一庭、浙江省劳动人事争议仲裁院关于审理劳动争议案件若干问题的解答（五） 》

十五、2017 年 10 月 1 日起实施的《民法总则》规定基层群众性自治组织法人为特别法人。居民委员会、村民委员会等基层自治组织是否属于《劳动合同法》规定的用人单位？

答：根据《民法总则》规定，基层群众性自治组织法人为特别法人。因此，村民委员会、居民委员会等群众性自治组织可以作为用人单位，其与对外聘用人员发生的用工关系符合劳动关系特征的，按劳动关系处理。

*《北京市高级人民法院、北京市劳动争议仲裁委员会关于劳动争议案件法律适用问题研讨会会议纪要（二）》

第22条  依照《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国居民委员会组织法》的规定，村民委员会和居民委员会成员（主任、副主任和委员）依法由选举产生，其与该组织之间不属于劳动关系。

（二）案例检索

*班智奎、佛山市禅城区张槎街道大江村民委员会确认劳动关系纠纷（（2018）粤06民终8289号）

本院认为，班智奎虽于2017年10月1日以前已为大江村委会提供劳务，但由于没有证据可证明双方已约定按劳动关系履行其权利义务；基于用工单位为村民委员会这一特殊主体和适用当时的法律规定，在没有明确约定双方按劳动关系履行权利义务的情况下，应按雇佣关系处理。在本案中，班智奎系请求确认与大江村委会存在劳动关系，而大江村委会与大江经联社系不同的民事主体，班智奎上诉主张大江经联社是大江村委会的另外一个身份，并主张从其入职大江村委会的时间即1995年4月11日开始双方即存在劳动关系，理据不足，本院不予支持。根据《中华人民共和国民法总则》第一百零一条“居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动”、第二百零六条“本法自2017年10月1日起施行”的规定，原审认定双方在2017年10月1日至2018年1月26日期间存在劳动关系，处理正确，本院予以维持。

*严生军与兴化市人力资源和社会保障局行政受理案（（2019）苏12行终301号）

根据《工伤保险条例》第十八条第一款第二项的规定，提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，故工伤认定以存在劳动关系为前提。严维友生前系严舍村委会二组组长，其本身就是该村村民，经由村民选举担任二组组长，其与村民委员会、村集体之间均不属于劳动关系亦或雇佣关系。村民委员会、村集体亦不属于《工伤保险条例》所规定的负有为单位职工或者雇工缴纳工伤保险费义务的用人单位。村组长与村委员之间形成的不是劳动关系。故兴化人社局认为严舍村村委会依法不具有用工主体资格，并以此为由不予受理严生军提出的工伤认定申请并无不当。

综上，即便在《中华人民共和国民法总则》和《中华人民共和国民法典》相继出台后，居委会、村委会成员也因由选举产生，与居委会、村委会无法建立劳动关系；而居委会、村委会享有劳动关系主体资格、与对外聘用人员在符合劳动关系要件的基础上认定劳动关系也将逐步成为主流观点，以此达到规范用工、保障劳动者权益的目的。

*本文载于《青岛劳动》第004期

曹越律师

北京大成（青岛）律师事务所专职律师

专注于公司法律服务，擅长针对企业劳动用工和人力资源管理日常合规性问题提供咨询，劳动合同以及保密和竞业限制协议等文件起草及修改，各类劳动争议和非诉业务的处理。曹越律师在实务操作中积累了丰富的诉讼及非诉实践经验,同时参与了《劳动法疑难问题实务指南》、《劳动法疑难问题与司法观点集成》等专业书籍的编写。