探析 宅基地使用权制度变革及其流转
法律名家讲堂2020-11-17 09:51:21
本文作者：陈金涛，西南政法大学经济法硕士研究生，现就职于北京市中伦（深圳）律师事务所
内容提要：中国农村宅基地制度是极具本土特色的土地制度，宅地基的制度设计与发展变革也反映了中国特定时期的政策内容和国情需要，具有明显的政治因素。在城乡二元结构的现状下把握宅基地制度变革方向，积极探索宅基地流转制度是促进城乡融合发展极为重要的土地改革要求，也是迈出乡村治理能力和治理体系现代化的重要一步。制度的发展演进是利益互博的动态表现，在宅基地使用权制度的变革中，公益与私益的博弈贯穿始终，而宅基地的功能转变则是外在动因。在历经五年的试点改革后，“三权分置”的提出使得宅基地权能扩张成为可能，《土地管理法》的修改也为其退出机制提供框架性的制度支持，在保证宅基地使用权保障功能的基础上重视对其财产价值的开发是时代发展的应然选择。
关键词：宅基地使用权 公益与私益 城乡统一
引言
在城乡融合的进程中，十八届三中全会明确提出要“改革完善农村宅基地制度”，表明宅基地制度改革是新时代下破除城乡二元壁垒的重要举措，是迈出乡村治理能力和治理体系现代化的重要一步。宅基地作为农民住房的基本保障功能开始弱化，其资产收益功能愈加彰显，无论是政策实践探索中天津的宅基地置换模式、重庆的宅基地资本化补偿（地票）的流转模式、广东的“三旧改造”，还是理论探索中的法定租赁权、地上权的流转路径，实质都是为凸显宅基地资产价值等私益属性。宅基地的功能转变是市场经济下的必然发展趋势。2015年2月27日，《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》（以下简称《暂时调整决定》）审议通过，作为三项试点之一的“宅基地制度改革”正式展开，而后2018年12月28日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《关于延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》（以下简称《延长暂时调整决定》），决定授权试点时间至2019年12月31日，即延长一年；而将于2020年1月1日实施的《土地管理法》（2019修正）也充分吸纳了三项试点的经验教训，其中对宅基地设置了“自愿、有偿”的退出机制，为宅基地退出机制提供了框架性的制度支持。
“三块地”改革从土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条原则出发，对我国现有的土地制度特别是对于宅基地的流转和退出，进行了较大的创新和完善，充分考虑了国情民生以及公私利益。“法律制度和政策的调整体现了从只重视宅基地管理到既重视宅基地管理又关怀宅基地使用权人的财产权利的保护的理念的转变”，对宅基地使用权人财产权利的重视既是促进城乡统一的必然要求，也是促进农村经济发展的重要一环，在2020年全面小康即将到来之际更是具有重大意义。
一、宅基地制度的逻辑起点及发展演进
（一）物权理论下宅基地使用权的权能限制和基本属性
狭义的农村宅基地是指“农村住宅的主房、附房及其他附属物的地基所占用的土地”。广义的农村宅基地除包括狭义的农村宅基地外，还包括“房前屋后的庭院和晒场等所占用的土地”。从物权法角度来说，宅基地使用权是一种用益物权，“使用和收益”是其两大权能，其中，使用权能，是指按照物的性能和用途，对其加以利用，以满足生产和生活的需要；收益权能，是指收取标的物所产生的经济利益，包括天然孳息和法定孳息。但基于我国特殊的国情以及历史渊源，现阶段我国的宅基地使用权仅有占有权能、使用权能，剩下的收益权和处分权受到极大限制，甚至可忽略不计。我国物权法下的用益物权包括建设用地使用权、宅基地使用权、地役权和土地承包经营权等，虽然并非所有的用益物权均具收益权能，但与建设用地使用权相比，农村宅基地权能残缺导致流通受限进而造成闲置浪费，在某种程度上“明显体现了城乡差距与分割，存在着不平等和不合理性”。2007年《物权法》中规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用于与土地管理法等法律和国家有关规定”，有学者认为，这是立法者有意而为，目的在于避免在物权法中讨论宅基地的产权和权能问题，留待土地管理法等专门法来进行规定；而其他学者则认为这是对“收益权能的本质不认可”，“在民事基本法上宅基地使用权收益权能的缺失，将直接导致特别法和下位法相关规则失去上位法的支撑”。
宅基地使用权的权能缺失导致其流转受限，而从深层角度角度看，其实是宅基地使用权主体的身份属性和保障属性禁锢了其财产价值的实现。首先，依《物权法》152条，“宅基地使用权人”为宅基地使用权的主体，属于开放式概念，身份属性并不明显。但结合《土地管理法》以及国家相关的政策性文件，通说认为宅基地使用权主体具有身份性，“其取得和保有均以主体具有本集体经济组织成员身份为前提”。纵观我国土地制度改革，从建国初期规定土地的流转自由到后面的禁止城镇居民在农村购置宅基地，再到如今农村宅地基制度改革中，宅基地的退出仍主要限定在集体经济组织内部。其次，宅基地使用权作为一种生存权，是农民生产生活的基本权利，因而具有保障属性。“安土重迁”、“居者有其屋”等传统观念深入人心，因而对于农民来说，宅基地使用权和其上所建住房是一种基础生活要素，具有基本的保障功能。总的来说，在受到本土传统观念的影响下，宅基地使用权的身份属性和基于其身份属性所产生的保障属性是宅基地使用权的两大基本属性，在很大程度上削弱了宅基地作为财产价值而具有的资产收益功能。宅基地流转限制不仅不利于新型经营主体进入农村发展新经济，而且乡村也难以获得城市的社会资本。因此后来三权分置的制度设计是为了在保证农民拥有基本的居住权的同时，又赋予宅基地变现流通的合法路径。
（二）我国农村宅基地制度变革综述
新中国成立后，农村宅基地从农民私有转变到现在的宅基地集体所有、农民使用；从宅基地的自由交易转变到现在的禁止流转；从宅基地的无法律规范管理转变到现在的严格管理和控制；从农民宅基地宗数和面积不受限定转变到现在的一户一宅和面积限制；从宅基地用途没有限制转变到现在禁止商品住宅开发；从宅基地不需要登记转变到现在的不动产登记；从宅基地限制流转转变到目前的有偿退出，农村宅基地制度经历了巨大变迁。
通说认为，我国农村宅基地制度变革可为分为以下四个阶段：
第一阶段，中华人民共和国成立时期（1949—1962）。此时我国农村土地产权制度以及宅基地管理制度处于萌芽阶段，“宅基地”术语未被正式运用。1949年《共同纲领》旨在建立土地所有权归农民所有的土地制度，在当时的时代背景下，此举对调动农民的生产积极性具有积极作用，有学者将其称为“有限的土地私有制”。另外，《共同纲领》中并未规定土地产权的流转制度，而1950年颁布的《土地改革法》则赋予了农民自由生产、买卖、出租等权利，按照“平均地权”的指导思想倡导“居者有其屋、耕者有其田”的梦想。1954年《宪法》包括国家所有制、合作社所有制、个体劳动者所有制以及资本家所有制，土地私有也被宪法确认及保护。但“细细研读五四《宪法》，其不仅暗示所有权权利将按着所有制而有等级差别，而且暗示着这种等级标准背后的意识形态将以消除个体劳动者所有制和资本家所有制为目标”，后来的社会主义改造等一系列公有化运动也确实将农民私有土地收归集体所有。
第二阶段，人民公社时期（1962——1981）。1962年《农村人民公社工作条例》中指出，“人民公社的集体所有制经济，同全民所有制经济，是社会主义经济的两种形式”，初步确立起农村土地的集体所有权制度，在其修正案中还明确规定了“农民宅基地禁止买卖和出租”。1975年《宪法》直接明确了全民所有制和集体所有制两种国家所有制基本形式，而1978年颁布的《农村人民公社工作条例》（试行草案）则直接禁止农村土地流转。彼时，农村宅基地“一宅两制、房地分离；无偿取得，长期使用”制度框架初步确立。
第三阶段，改革开放前期（1982—1997）。1982年《宪法》从宪法层面上正式确立了农村宅基地集体所有，1986年《民法通则》则进一步细化，增加了宅基地管理组织和相关规定。1986年《土地管理法》的颁布具有里程碑式的意义，这是我国首部土地管理专项法律，其中对于城镇居民是否可以在农村购置宅基地未持有否定态度，仅规定需县级人民政府批准并在限定标准内支付相应补偿费和安置补偿费即可。另外，在此阶段国家土地管理局还颁布了《确定土地所有权和使用权的若干规定》，正式确立了宅基地回收制度。
第四阶段，经济转型时期（1998至今）。1998修改的《土地管理法》删去了城镇居民可在农村建设房屋和使用宅基地的规定，明确了非法侵占、滥用宅基地的法律责任，同时也在第62条规定了一户一宅、宅基地面积和相应的规划和审批程序等。2004年国务院出台的《关于深化改革严格土地管理的决定》明确禁止城镇居民购置宅基地，强化了宅基地使用权的身份属性。2007年《物权法》的出台详细规定了宅基地使用权的基本内容，包括表明其属于用益物权且具有身份属性、使用权人享有占有、使用权能、除法律规定外宅基地不得抵押等。随着2015年中央《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》提出探索有偿征用制度和自愿退出及补偿机制，以及后来2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》中提出的“三权分置”等系列举措，都表明了我国在土地制度上积极探索的精神与实际创新的行动。
综上所述，我国宅基地制度的变革主要围绕着产权变化以及流转问题展开，在产权界定问题上“私有变公有”，而在流转问题上，颇有些“终点又回到起点”之意味：从最初农村宅基地归农民私人所有，宅基地及地上房屋可自由流转；而后农村宅基地归集体所有，农民仅享有使用权，宅基地被限制流转；到正在进行的农村宅基地制度改革，宅基地可以有偿退出或转让。
二、宅基地制度背后的公私博弈和功能转变
（一）宅基地制度在公益与私益博弈中的进退维谷
公益与私益的博弈是法学理论上一个亘古不变的难题，公权过于膨胀便会挤占私权范围，势必会对作为个体的人民造成巨大的财产损失甚至无可挽回的人身损害，但公权却是维护社会稳定以及保证管理有序的“资源调配器”，不可或缺。理想的状态是使得两者达到平衡，但公权的“扩张性”却又无法避免地“不自觉”侵蚀私权地盘，于是周而复始，两者此消彼长，处于动态变化之中。从世界范围来看，土地上的国家管理行为通常被看作公权力对私人权利的干预，它是广义上的国家干预经济社会生活的管理权在土地领域的体现。这种管理权广泛兴起于二战期间，实质是“主权国家所固有的社会安全、公共福利、社会秩序、教育卫生、经济发展、社会利益的保护等项事务的法定权力”。
农村宅基地制度改革，长期存在着保护农民财产权与保障农民居住权两种话语的冲突。其中，保障农民居住权更多体现的是公权或者公益，而保护农民财产权则更倾向于体现私权或私益。从公益层面来说，一方面，就如费孝通先生在《乡土中国》中所讲，农民与土地有着某种不可分割的关系。土地初始作为一种自然资源，是人类生存最基本的重要物质保障，为人类所共有，用以满足整个人类社会的生产生活需要，这种社会公用性质实际上就是前文所述宅基地的保障属性。因此从这个角度来说，土地具有本质上的公益性。另一方面，农民较城镇居民相对弱势，无论是在资源分配还是在价值发现上两者都存在差距，基于此必须在社会保障上也应给予一定的特殊保护以保证实质公平，宅基地限制流转正是如此。在制度设计上，立法者在制定法律时选择了向公平价值适当倾斜，在效率价值上作出适当让步，从这一点来看，宅基地流转限制的法律规定和政策设计可以说是公益暂时主导的制度结果。从私益层面来说，一来土地是一种资源，既是资源必定有其价值，且农民个人在宅基地上进行房屋建造等财产增值行为，使得宅基地的私益性质凸显。二来，城市建设用地扩张正在驱使农村宅基地财产价值提升，在改革开放进入深水区，市场化进程加快的今天，宅基地的私益价值更加被强化。而从经济学角度上看，“资本总会流向它该去的地方”，当城市建设用地供需失衡时，资本会将目光转向农村宅基地以寻求套利空间，因而宅基地流转需求使得其私益价值不断扩张。
“宅基地的双重属性决定了宅基地法律制度对公法与私法两种立法导向的追求，宅基地的公益属性更倾向于对公平价值的追求，而宅基地的私益属性则更强调对效率价值的实现”，因而公益与私益的内在冲突外化为宅基地制度在立法设计和实际操作中的进退维谷，在城乡二元现状向城乡一体化发展进程中尤显尴尬。
（二）由保障功能向资产收益功能转变的宅基地使用权制度
随着乡村社会经济的多元化发展，宅基地居住保障功能弱化，其功能逐渐由保障性功能向资产性、生态性等过渡功能转化，客观上使得宅基地使用权流转限制有所松动。《暂时调整决定》、《延长暂时调整决定》、《土地管理法》（2019修正）以及“三块地改革”和“三权分置”等一系列文件和试点措施的出台都表明了中央正在积极探索农村宅基地的流转问题，逐步放开宅基地的资产收益功能。宅基地使用权作为一种用益物权，由于其处分权和收益权受到极大限制，因而宅基地相应的财产价值和资产收益功能一直受到束缚而无法变现。二十世纪初的“民工潮”使得农村宅基地大部分被闲置浪费，成为了“沉睡资产”，在城市建设用地日益紧张的今天，如何盘活农村宅基地成为了土地制度改革的重点。
宅基地使用权制度由保障功能向资产收益功能转化主要有以下两个方面的原因：一是农村经济水平不断提高与农村居民财产净收入仍处于较低水平之间的矛盾。在2020年全面小康到来之际，相当一部分农民已经解决了基本的温饱问题，部分区县已经摘掉了“贫困帽”，与城镇居民的生活水平虽有差距但大体上在不断缩小，根据边际递减效应，宅基地使用权作为生活基本保障的功能有所弱化。另外，据统计2018年城镇居民可支配收入为39250.8元，其中财产性净收入为4027.7元；而农村居民可支配收入为14617.0元，其中财产性净收入为342.1元。在农村居民人均可支配收入为城镇居民人均可支配收入约三分之一的情况下，农村居民的财产性净收入仅为城镇居民财产性净收入的约十分之一，同样地根据边际递减效应的反推，未来增加农村居民的财产性收入将成为缩小城乡差距的重要方式之一。因而在新时代的大背景下放宽宅基地使用权的流转限制将成为必然，宅基地的资产收益功能也会愈加凸显。二是城镇土地资源紧缺与农村土地资源闲置之间的矛盾。在城乡二元结构逐步解体的今天，进城务工成为了农村青壮年的谋生选择，城镇负荷人口增多导致资源紧缺，最直接的体现就是房价攀升；而农村则由于大量人口外出导致宅基地闲置，造成了资源浪费。在城镇土地资源满负荷的情况下，允许农村宅基地使用权进入流通是缓解土地资源供求失衡的方法之一，国务院一系列积极的试点举措正是基于此项考虑而进行的。故而无论是在客观土地资源供求方面还是在政府主观政策调整方面，都体现了宅基地使用权制度由保障功能向资产收益功能转化的现实性和必要性。
结语
我国的宅基地使用权制度具有“民族本土性”，其变革反映了我国七十年来的国情变化与政策调整，“宅基地使用权流转制度的历史脉络表现为立法思想从公权主导向私权彰显的转变，治理体系从城乡二元向城乡统一的转变以及权利属性从保障属性主导向财产属性凸显的转变三条主线”。具体而言，公私博弈是宅基地使用权制度变革的内因，保障功能向资产收益功能的转化是宅基地使用权制度变革的外在动因，而大时代背景下城乡二元结构向城乡一体化的过渡则是其变革的催化剂。作为一种特殊的用益物权，宅基地使用权的权能限制和基本属性在当今的经济时代有所松动和变化，我国政府也在顺势积极探索，以求实现土地资源的最优配置。在渐进式改革路径之下，一蹴而就的完全市场化方案并不足取，而应该在制度革新的同时平稳过渡，使宅基地使用权在满足基本的保障功能后适度开发财产价值，以实现资源的利益衡平效果。
