中国土地制度：为什么要深改？为什么没深改？

文/党国英 社科院农村发展研究所研究员

以前的农村土地承包制，是半截的土地政策，没有一鼓作气把承包权做实，没有真正确立农民的土地财产权。这给农业农村投资带来了很大不确定性。这种不确定性，表现为土地在承包制改革之后经常被调整。如果不是因为我们国家城市化，降低了农地的相对价格，这种不稳定的改革很可能要走回头路。为什么这样讲？因为我的调查发现，在土地价值比较贵的地方，承包权落实得就不很好。

我认为土地制度的改革，要做四方面工作，但是现在看来做得非常不够。

首先，我们能不能实现无期限的土地使用权？把土地使用权做实以后，这个土地使用权不妨就看成公民的财产权。

其次，我们确实需要土地用途管制，土地用途怎么样管，是不是要设那么多的指标？比如容积率、阳光照射、马路面积等问题，我看不一定。政府其实可以大大简化用途调控的手段。

再次，对公共用地怎么管？先说个一般情况，我看一些市场化国家有一个原则，公共用地尽量要使用不带来税收的那些土地。尽量把能产生税收、对经济增长有利的土地交给私营部门。公共部门已经占有的地有了价值，这个价值怎么评估，评估的结果是能不能让公共部门继续占地？比如说能不能有一个置换，都是值得考虑的。这里面有产权的问题，也有规划、土地管理体制问题，所以我希望中国土地制度要全方位深入改革。

为什么要改呢？首先是农业现代化的要求。有测算表明，我们国家的农业处于亏损状态。农产品的成本有间接成本和要素收入成本，在全面考量之后，农产品特别是粮食，亏损的程度非常厉害。为什么在亏损的情况下，农业还照样能够持续，好像粮食产出还很多？这有一定的原因，特别是因为我国是小农国家，农民对自己的生产劳动不计成本，所以看起来农业还能做。但是现在竞争压力非常大，一些大农生产的可持续能力在下降。而且我估计未来相当长的时期里还会非常麻烦，因为国际粮食供应现在越来越充裕，很多国家农业形势非常好，他们的粮食成本也比我们低。

第一个问题，农业成本高的原因，就跟土地制度关系非常密切。因为规模经营水平低，所以劳动成本高，规模经营水平上不去跟土地制度有关系。如果劳动力大量转移到城市，有可能降低劳动成本，但是我们向城市转移遇到一个很大问题，就是房价高。房价高是一个土地问题，不是建筑安装成本高，也不是建筑工人的工资高。农业成本高的另外一个原因是什么呢？就是地租。我们国家农业土地流转当中的地租之高世界少有，按说日本这样的国家地租应该很高了，但其实不高，北海道农地几乎是零地租。我们地租高到什么程度？有的高到可以覆盖农产品的全部净收益。

第二个问题，土地制度给我们带来另外一个麻烦，我把它叫做居住贫困。这个大家浑然不觉，但是我认为，我国城市老百姓的居住，是集体主义的居住形态，也可以说是居住贫困。为什么说是居住贫困？也跟土地制度有关系。什么关系呢？就是规划问题，是土地规划体制问题。我们城市建成区的人口密度不高，但是中国居民区的密度非常高。能不能调整呢？通常的说法是不能。是缺地吗？缺也缺不过荷兰，荷兰的居住形态就比我们好。是房价高吗？但是我掌握的数据是，如果规划合理，或者能达到东京的土地利用规划水平和土地功能区的划分水平，地价就可以很低。所以，主要是因为土地规划管理体制给我们带来了居住的贫困。贫困的居住又给我们带来一系列社会麻烦，包括社会风尚不好、道德品质下降等等。这是第二个改革的必要。

第三个问题，老百姓的居住用地好像比较紧缺，但是工商业占地面积较大。走到一些公司的总部、一些工厂，我都会发笑，因为占地太奢侈。而且，他们拿地的价格也比较低，甚至是不付地价。这个对出口有什么影响？能够降低出口成本，增加我们的竞争力，那么我们就有大量外贸盈余。外贸盈余是贸易上的顺差，但是国际收入要平衡就表示资本要出去。资本要出去带来的直接后果是，一线发达国家的实际利率远远比我们小，国内实际利率大则增加了资本使用成本。反过来，实际上影响了我国工业的竞争力。这对我们经济发展的可持续、对孔泾源司长刚讲到的负债问题肯定有很大影响。

第四个问题，社会稳定的要求。我们看一些研究文献就会注意到，在城市居住环境当中，集合住宅或者社会住宅区的社会冲突发生率比较高。有一些人对伦敦进行研究，社会住宅、集合住宅就是指楼房，楼房区更容易发生冲突。社会住宅里面住的多是穷人，排除这个因素以外，还是发现社会冲突发生率比较高，所以不利于社会稳定。

第五个问题，经济增长的要求。如果我们改变土地规划管理制度，比如美国居民的支出结构，住行开支成本比较大。经过多方面的数据测算，有一个估计，如果改变了居住形态，会带来强大的需求增长。我十分赞成孔司长讲的，光讲供给侧改革有问题，其实我们存在严重的消费抑制。我在几年前就提到“消费抑制”，最突出的就是住房的消费抑制，如果我们做一个粗略测算，克服这个抑制，那么我们消费潜力非常大。不是中国人不想花钱，是居住形态限制了消费。如果我们扩大了居住方面的消费，能不能产生挤出效应？人们会很容易提出这个问题，我认为不会，因为衣食是刚性支出，行和住是互补性消费，住的问题解决后，行的支出会增加。

第六个问题，国民收入合理分配的要求。我看了美国房地产的研究文献，讲了一句话，说平均住房价格如果是家庭收入的2倍以上，就认为是泡沫发生。这是根据美国储蓄率来推算的，比如说储蓄率5%需要40年储蓄一个家庭能买到房子，超过40年就认为有问题。我们国家不一样，我们是居民储蓄率大概13%左右。这样算下来，刚才说美国的那个指数，房子价格占家庭收入的2倍是泡沫，我推算我们中国就是4倍，超过4倍就是泡沫，那么超过4倍了没有？不仅是一线城市超过了，二三线城市大量也超过了这个数，房价高我认为毫无疑问。前两天北京某单位开了一个会说中国的房价不高，我认为这个比较荒唐。房价高带来的问题是，造成国民收入分配的扭曲。我们说国民收入有第一次分配、第二次分配、第三次分配，其实，价格的扭曲也是一个分配。天花板在什么地方？天花板就是老百姓不能承受的边界。

因为上述原因，有农村的、城市的，有经济的、社会的，都要求土地制度改革。那么，为什么没有深入改？这就是一些猜测。如果分析美国房地产的著作，说美国控制话语权的集团根据自己的利益要求，不愿意美国的土地制度进行调整，美国要不要改土地制度，旧金山的房价高，但休斯敦的房价低，要不要学习休斯敦？没有必要，因为美国中产阶层对舆论进行控制，提供了很多虚假研究信息，实际情况是旧金山的情况比较普遍，但休斯顿的情况反而不多。

再一个，观念上确实需要调整，社会主义的核心，我认为就是适度的平等，不能绝对平等。

土地所有权对社会平等有没有直接的影响？我们过去把这个影响大大夸张了。最近阅读到一个词叫“保护区”，美国大量保护区的土地所有权是属于私人，但是用作公共服务。这个私人所有区是有利的。

当然，还有其他顾虑，中国人吃不上饭等等，很多方面没有认真研究，中国大概有700万平方公里在地形上可以满足居住的需要。北京从房山到平谷的燕山山脉，浅山地带大量不是耕地，也不是植被好的地，却不给老百姓用。城乡用地加起来，15亿人口加起来需要40万平方公里就够了。40万平公里和700万平方公里比较一下，比例有多大？所以，根本不是缺地的问题，只是没有认真研究，老的观念在脑子里根深蒂固，再加上比较僵化的观点的支持，可能导致土地制度改革缩手缩脚，不能向前推进。

本文为作者在2016年度深圳大梅沙论坛上的演讲