【经岚传递】环境评价的引入及应用：以泰国为例

【经岚传递】16L22

环境评价的引入及应用：以泰国为例

——[读论文]之“环境管理”系列

编译/瀚斌

本期【经岚传递】所介绍的是来自于Uma Wirutskulshai发表在 Environmental Impact Assessment Review的“Importance of context in adoption and progress in application of strategic environmental assessment: Experience of Thailand?”一文，文章主要讨论了通发展中国家逐渐引入战略环境评价（SEA）工具，影响规划决策，同时让参与和协同规划朝着更具可持续性的道路发展。作者主要研究了泰国在工业园区案例中的SEA引入情况，强调环境规划的特殊性、更广泛的治理结构和应用进程是影响SEA实施程度、实质和形式的关键因素。自上而下的规划传统、公众参与机会结构的严重缺陷和制度文化极大降低了SEA工具对发展规划的积极影响力。因此，泰国引入SEA的经验与其他许多发展中国家一样，总结了重要的经验教训，即建立SEA法律体制必不可少而且十分关键，尤其是在初步阶段；同时SEA的公众参与也需要法律支持并制度化，以便向广大社会和环境关注者兑现改善环境治理、优化发展项目潜力的承诺。

1.背景

过去20年以来，特别是1992年里约热内卢地球峰会召开以来，泰国已经正式选择可持续发展之路。《国家经济和社会发展规划》（NESDP）纳入了社会和环境影响，并认为二者是发展过程中的焦点领域 (NESDB, 2005)。其中，工业发展的累积影响对环境和公众健康造成伤害，成为公开争辩的焦点，当中牵扯到公民社会组织、私营部门和政府之间的矛盾。比如，泰国最重要的工业区之一——马塔府的污染问题最终被提上全国公共议程，并引起了相关政策法规的修改。

为此，泰国政府建立了环境影响评估（EIA）制度。该制度存在很大的局限性，公认的缺陷是：公众参与不充分、决策过程未综合考虑环境效应等。为极大提高现有政策工具在环境保护方面的效率，泰国因此也引入了SEA。本文将讨论泰国在环境治理实践中执行SEA的经验，着重研究制约该工具发挥显著作用的重要因素。首先提出其它国家对SEA实践中一些问题的认识及经验教训，重点研究泰国SEA实践中的相关问题（主要以工业园区为例）。

2.方法

本文采取了文献综述法、主要知情者访谈以及问卷调查法来收集SEA实践、规划和相关决策的数据和信息，同时对数据进行三角测量。通过向22个政府机构政策和规划部门的首脑发放了政策规划过程问卷，最终从其中14个机构收回16份问卷。规划调查问卷要求调查对象描述他（她）所在机构的规划实践、决策流程、参与过程、分析工具以及影响规划过程成败的因素。如有必要，笔者与调查对象会展开进一步的电话访谈。泰国SEA实践的相关信息主要来源于政府文件、SEA报告以及与SEA附属委员会6位受访者、为泰国和大湄公河次区域案例编写报告的3位实际工作者。

调查问卷突出的内容具体如下：法律体制、联系、知识管理、经验交流、优先考虑、全面性、SEA目标和指标、评估方法、数据、决策整合、监督、报道、参与、质量保证、文档和开放性等等。共计两轮问卷调查。

3.泰国的规划过程和SEA整合

环保部门的规划过程具有两大基本步骤。第一，负责机构或指定机构启动规划，之后规划者执行规划过程中的各个步骤，这个过程因机构而异，但都有相同的物质基础（例如数据收集、数据分析和规划制定）(Authors' survey, March and April 2008)。通常，第一个步骤采用SWOT（即优势、机会、弱势、威胁）分析法等典型工具。特定的法规要求采用特定的工具（例如，绩效评鉴评分工具主要用于支持预算制度）。第二，制定规划替代方案。规划者频繁采用路径依赖的方法，把以往的规划作为调整的根据，对社会、经济、环境以及其他方面的替代方案进行评估。然而，焦点领域和评价水平之所以不大一样，很大程度上是由于机构职责、能力以及制定规划框架的时间各不相同。例如，环保部门更注重环境影响评价而不是经济影响评价。虽然环保部门现也致力于更注重经济局面，往往运用经济利益公式和各种经济手段，但大多数环保官员运用这些手段的能力明显不足，最终制约了使用 (Authors Interview, March and April 2008)。

2005年，泰国国家环境局（NEB）委派SEA附属委员会制定SEA体系和过程。SEA附属委员会的成员来自政府机构、私营部门以及相关专家团体，所指政府机构专门负责制定对环境影响重大的政策和规划。但是后来，SEA体系的建设进程很慢，究其原因是受到一些因素阻碍，如缺乏法律根据、政治和管理承诺太少、对SEA存在政策、规划和计划（PPPs）的分歧、SEA报告的审批问题(interview with SEA subcommittee, 2008 and 2009)。经NEB批准，SEA附属委员会最终在2009年6月出台了《SEA指导方针》。

该指导方针把SEA特别定义为分析某个地区可持续发展及其潜力的手段，以达到案例处理过程中社会、经济、环境和技术目标的平衡(ONEP, 2009)。SEA过程包括筛选、确定评价范围、分析、生成替代方案和减缓措施、准备报告书等等（见表1）。该结构与其他国家或国际组织（如ONED国家）采用的结构(OECD, 2006)相似。

4.案例分析

南海岸发展（IEAT,2008）

泰国工业园区局（IEAT）主要负责泰国工业园区的发展。2008年，该局对关于扩大泰国南部石油化工、能源及其他重工业生产基地的规划进行了可行性研究。秉承可持续发展的目的，IEAT执行了与上述规划过程平行的南海岸发展SEA规划。此项研究重点研究规划过程中的发展战略和有关利益攸关者的参与，把SWOT分析、GIS、潜力面分析等手段与协商过程的反馈结合起来。通过采用权重法和评分法确定了场址的最终位置。由于此项研究是为工业园区和港口选择潜在位置，因此排除了“不行动方案”。参与过程中，研究人员分析并提出了不同的替代位置，对利益攸关者展开了系统分析并做了记录，确定了12组利益攸关者，制定了一项恰当规划，该规划包含一系列公众参与活动，如管理层会议、协商会议和研讨会，涉及1660名参与者。尽管对数据和公众参与进行了详细分析，研究者越来越担忧数据的质量（尤其是环境数据的质量）和参与过程报道(interview, Feb 2009)。而且，该规划未整合其他规划过程，除了战略环境管理规划本身。作为执行政策的机构，泰国工业园区局将采用SEA报告支持该研究区域内工业园区的选址决策，这也是南海岸发展政府政策框架的一部分(interview, Feb 2009)。

清莱府边界地区SEA(ONEP, 2005)

2002年，为增强亚区和边境地区的经济发展，泰国王室确定了在清莱府设立边境经济特区和工业园区的重要发展战略。然而，人们担忧这项发展战略可能会带来资源耗减和环境影响。2005年，SEA被认为是支持此项战略决策过程的有力工具。ONEP作为SEA附属委员会的秘书机构，需展开SEA研究以支援泰国北部清莱府边界区的发展规划。研究目的是评价边境经济特区三个区域的潜在和实际环境条件，同时评价当地的环境影响。研究过程采取的主要评价工具是GIS，通过GIS自身装载的各种地图确定工业园区的最佳位置。建立工业园区的同时还考虑了几种替代方案。虽然此项研究明确指出要采取全面的SEA途径，实际研究中只对环境和部分社会影响进行了评估。该报告片面强调了环境影响，究其原因，一方面是SEA概念混淆，另一方面是评估团队和ONEP具有强大的EIA背景惯性 (interview, 2008)。此外，报告没有记录任何SEA过程。该研究由于混淆SEA概念而受到专家和部分SEA附属委员会成员的批判。显然，SEA替代方案的选择受到政治势力主动干预的约束(interview, 2008)。2006年泰国政变以来，边境经济特区的决策和项目全部停止，清莱府工业园区目前也已被搁置。　　

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