基层论坛：浅析耕地“非粮化”现象的治理
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近年来，云南省陆良县在宣传教育、组织领导、检查清理、制度建设等方面，以清理耕地上种植的桉树为重点，加强耕地“非粮化”治理，取得了一定的成效，但也存在一些问题，须认真研究解决。
陆良县治理耕地“非粮化”的实践
2014—2017年对农田栽种桉树的清理及成效。早在2014年，陆良县就开始依据《土地管理法》《基本农田保护条例》《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树造林等行为的紧急通知》以及陆良县人民政府制订的《关于坚决制止在农田中栽植桉树的通知》等法规，多次组织县林业局、农业局、国土资源局、财政局、环保局等相关单位深入各乡（镇）进行调研，并召开专题会议研究，部署了农田栽种桉树清理工作；2014年2月，选取了部分乡镇启动基本农田桉树清理工作试点；2015年，在全县范围内全面开展了基本农田桉树清理，共清理恢复耕种复耕面积44288.9亩。
2018年以来路域桉树替换种植情况及成效。从2018年8月开始，陆良县开展了桉树替换种植。通过实地调查核实，全县路域桉树种植替换涉及高速公路沿线长度78.22千米，涉及耕地面积3621.09亩。陆良县政府多方筹集资金，按照文件规定每亩200元的标准拨付清理补助经费兑付给林木所有者。目前，全县已经恢复耕种1886.5亩。
存在的主要问题及原因
“林粮争地”矛盾亟待化解。一是由于化肥、农药、农用柴油等农业生产资料价格上涨和人工成本上升，种粮成本大幅增加，加之粮价下跌，农业比较效益大幅下降；二是随着工业化、城镇化快速发展，农村外出务工人员增多，特别是粮食主产区一半以上的青壮年劳动力外出打工，农业劳动力呈结构性紧缺，种粮效益明显偏低，保护农民种粮积极性、保持粮食生产稳定发展的难度加大；三是农民为了增加收入，根据经济效益调整种植结构,什么投入少、收入高、见效快就种什么。2000年以来，受经济利益的驱动，陆良县一些村民在耕地上开始种植速生桉树，导致林木跟粮食争地。
种粮义务约束机制弱化。中央三令五申不得强迫农民的种植意愿，因此对农民个人原用于粮食种植的土地转型种植经济作物，政府部门难以进行种植约束。对农民而言，农业税和土地承包合同是约束农民种粮义务的两个重要抓手。2006年，国家全面取消了农业税，虽然从根本上减轻了农民负担，但是弱化了对农民种粮义务的约束。实行农村土地家庭承包责任制初期，农民承包的土地绝大部分都是以种粮为主。随着农村经济社会发展，原有用于农作物种植的土地逐渐转型种植经济作物，村民的土地承包经营权合同已和实际情况不相符合，加上农村土地承包经营合同管理不够精细，难以发挥合同对农民种粮义务的约束作用。耕地的种植结构、利用方式受农民创收、脱贫攻坚、乡村振兴等影响较大。为了保障国计民生，又不宜对在耕地上种植经济作物的行为进行深究。如在基本农田上发展林果业，因为涉及群众增收问题，政府难以追究责任。
种粮激励引导不够精准。一是耕地保护激励机制“钱从哪里来”的问题突出。陆良县是典型的传统农业大县、工业弱县，县级财政不宽裕，财源结构较为单一，收支矛盾突出，以工哺农的机制先天不足，导致资金配套难以到位，给予农村集体经济组织保护耕地的奖励和补助难以兑现。二是部分补贴政策精准度不高，“好钢没有用在刀刃上”。不论耕种与否、实际耕种面积多少，一律按土地承包证书上的面积进行补贴，导致“种粮的补、不种粮的也补”，这种雨露均沾式补贴政策难以起到调动种粮积极性的作用。三是土地整理项目实施后，引导规模化粮食种植力度不够。一些土地整理项目实施后，大多由农民自行耕种，没有优先流向从事规模化粮食生产的农民合作社、专业大户等经营主体，导致财政、融资、税费、技术对土地整理项目区的支持作用没有充分发挥，土地整理项目的规模效应和保粮功能没有得到充分释放。
耕地“非粮化”综合治理机制缺失。法律规定，对于擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒连续两年以上、给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境以及其他严重违约行为，可以单方解除土地经营权流转合同；承包方违法将承包地用于非农建设的，除了由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚外，承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求承包方赔偿由此造成的损失；永久基本农田抛荒后，承包权要收回集体所有。然而，实践中这些规定都由于机制不健全、部门执法联动不够而难以发挥作用。
相关措施和建议
统筹协调“宜粮则粮、宜林则林”布局。要立足于区域经济协调发展大局，构建与区域经济协调发展相适宜的耕地保护利用布局。具体分析各区域优势、粮食特色、产业基础等情况，依据自然资源禀赋和各地农业生产特征，发挥比较优势，体现地域特色，科学统筹粮食安全和林业发展布局，合理确定耕地保护目标、造林任务，宜粮则粮、宜林则林，确保粮食安全和林业发展相统一。要尽快平衡好保障农业产业结构调整、脱贫攻坚、乡村振兴等发展和保护耕地的关系，构建农业与二、三产业交叉融合的现代产业体系，形成城乡一体化的农村发展新格局，促进农业增效、农民增收和农村繁荣。
规范农村土地承包经营合同管理。一是完善农村土地承包法律法规。细化耕地种粮用途规定，明确“不得擅自改变耕地的种粮用途”，为实施粮田粮用合同管理提供法律依据。二是规范耕地种植结构调整管理。注意区分农民自发行为和土地流转行为，分类实施耕地种植结构调整管理。对不改变土地耕作层、不影响耕种的一年生经济作物调整行为，予以准许。土地流转后的耕地，应当保持实际利用与土地承包经营合同的一致性，必须确保粮田粮用。三是充分发挥承包经营合同对种粮义务的约束作用。坚持“精细管理、以粮为主”，加强农村土地承包经营合同精细化用途管理。将土地承包经营合同的用途明确为主要用于种植粮食作物，约束经营主体履行种粮义务，确保种粮用途合理性和国家粮食安全。
保护和调动种粮积极性。一是解决“钱从哪里来”的问题，加快推进耕地保护激励机制建设，调整完善土地出让收入使用范围，将相应的土地出让收益用于耕地保护激励机制建设，从根本上解决县级财政不宽裕、推进耕地保护激励机制建设经费保障难的问题。二是解决“钱往哪里去”的问题，精准实施种粮补贴制度，调整农业补贴方式，增强补贴的指向性和精准性，重点加强对粮食主产区、粮食适度规模经营、耕地地力保护等的补贴力度，提高农业补贴的效能。对未耕种粮食作物的经营主体可考虑不再补贴；对改变土地耕作层，影响耕种的行为，视为非种植行为，不予补贴。三是解决“地流向哪里去”的问题，发展适度规模经营。顺应工业化、信息化、城镇化和农业现代化发展规律，综合考虑耕作劳动强度大的实际，并与当地农业生产力水平、产业发展特点和农村劳动力状况相适应，有序发展适度规模经营农业，改变以往传统的种植模式和粗放的生产经营模式。引导发展适度规模经营农业、土地综合整治项目主要用于粮食生产。加大财政、融资、税费和技术对土地综合整治项目区的支持力度，聚成土地综合整治项目区的政策协同的叠加效应。
建立耕地“非粮化”综合治理机制。一是对破坏土地耕作层、影响耕种的行为，如植树造林、发展林果业（林粮间作除外）、挖塘养鱼等视为非种植行为，依法进行制止。坚持“违法处罚、损毁赔偿、违约收回”。二是通过“一案三查”推进土地承包合同履行情况检查，县级自然资源行政主管部门、农业农村行政主管部门、乡镇人民政府三方共同推进耕地执法监察和承包合同履行情况检查。承包方违法将承包地用于非农建设的，除了由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚外，承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止或解除土地承包经营权合同，并有权要求承包方赔偿由此造成的损失。（作者供职于云南省陆良县自然资源局）