王薪喜 孟天广：空间与治理：城市政治研究的新进展
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推荐语：城市政治学关注以城市为特定场域的次国家层级政治问题，从城市内部权力的归属和城市利益的分配为始，城市政治学的研究焦点逐渐转向了城市政治结构、城市空间正义、央地关系中的城市管理等方面。在当下全球城市化迅速发展的背景下，城市相关议题受到的关注度日益提升，本专题则希望将政治学的视角代入这一领域，以政治学的视野审视城市中可能产生的诸多问题。专题编发的第一篇文章来自清华大学社会科学学院政治学系的王薪喜博士和孟天广教授。本文以“空间”和“治理”为切入点，对欧美主流学界近20年来的城市研究发展脉络进行了梳理。作者分别从城市具有的区位和地理特征的客观空间视角，以及政府管理社会、共同形塑目标的主观治理视角这两点出发，审视个体、社区、城市这三个不同的研究主体，进而结合评述了市民政治参与、政治效能感、社区发展非均等化、社会资本、城市中的“邻避现象”与城市政体理论这六大议题。在中国城市化加速发展的历史阶段，通过系统性地回顾并参考欧美城市政治学的研究经验，我们得以更为深入地结合中国城市特点，探索和思考在中国民情土壤中生长出的城市政治学所应具有的问题意识和研究议题。
——专题组稿人、北京大学区域国别研究院直博生邹文卉
空间与治理：城市政治研究的新进展
王薪喜 清华大学社会科学学院政治学系博士研究生
孟天广 清华大学社会科学学院政治学系副教授
回顾世界范围内各发展中国家近20年的发展变迁，城市化现象俨然成为各国现代化进程中的重要特征。对城市化进程的关注，对城市及其内部经济、政治、社会各领域的分析研究，已经成为社会科学的重要研究议题。城市作为政治现代化发生的主要场域，官僚机构的专业化、政治文化的世俗化、政治参与的多样化等重要的政治现象都在这一空间内演进发展。同时，城市政府作为地方治理的主体，其在治理过程中与纵向国家系统、横向社会经济部门的互动也为我们理解政治制度、治理实践提供了丰富的研究素材。本研究回顾了欧美主流学界近20年来对城市政治议题的代表性研究成果。
一、空间与治理：理解城市政治的两个视角
城市政治研究的“空间”视角是指从城市场域所具有的区位、地理特征等客观因素分析城市政治议题。相较于乡村，城市具有高密度性、多样性的空间特征，这样的空间特性对城市场域内政治行为者的互动产生了一定影响。空间因素作为新的解释因素，伴随着地理信息系统(GIS) 的发展而呈现出较好的可行性与便利性，在检验既有理论的同时将城市政治议题推向新的发展轨道。城市政治的空间分析，其优势在于空间因素的客观性与一定程度的外生性(exogenous)，这部分克服了以往研究中因内生性(endogenous)而造成的因果识别不足的困扰。空间因素所具有的这一特性既可以保证其自身在因果关系分析中的优势，也可以作为工具变量辅助其他研究议题实现因果关系的探索。
在研究方法上的创新仅是空间视角优势的部分体现，空间视角下的城市政治研究同样有助于我们将目光聚焦于不同场域下社会要素的流通与互动，如美国城市与城郊间因州际公路修建所致的经济发展、人口迁移以及由此产生的政党竞争策略的变化。总之，空间视角为我们提供了一个可行的研究框架，在这一框架中有具体的政治议题作为概念，而议题概念下又有具体的变量作为支撑。空间视角框架的重要性在于将空间要素视为政治资源分配的要素之一，不论是公民居住地的地理特征差异，还是统治者资源配置下的城乡差异，这种差异都将成为政治行为者换取其他政治资源的成本，空间之于城市政治的重要性凸显。
城市政治的“治理”视角是指从政府管理社会的途径、方式出发，探索归纳出政府与社会各行为者的互动关系、共同目标的形塑过程。按照福山的总结，政治学、公共管理等学科对治理概念的运用可总结为三类：国际治理、政府导向的“善治”、社会导向的“没有政府的治理”。除去国际治理，从更根本的研究取向来看，对治理概念的取舍应从实证(empirical) 而非规范(normative)的角度思考。社会导向的所谓“没有国家的治理”，更倾向于一种规范性的理想类型，在现实中没有对应案例，仅流于观念上的宣导。总之，本研究所采用的治理视角是政府导向的，政府在社会治理中居于核心地位。
二、理论对话实践：空间与治理视角在不同研究主体下的运用
空间视角与治理视角，恰如“客观”与“主观”之于城市政治研究，为我们理解城市政治提供了相对完备的理论视角。研究的落地需要理论辅以相应的研究主体，城市作为政治行为发生的场域，存在着城市公民个体、个体局部空间聚合的社区、个体全局空间聚合的城市单元三个研究主体。在框定城市政治的议题范畴后，我们进一步从个体、社区、城市三个主体分别回顾城市政治的理论归属，与“空间”“治理”研究视角相结合，将城市政治议题划归到传统的比较政治经典议题中，以此更好地同既有理论进行对话。
（一）城市政治中的公民个体
将城市居民个体视为研究单位，意味着我们在理论上可以同政治态度、政治行为等一系列经典的比较政治学议题进行对话；在方法上，研究单位的下沉意味着我们的观测数量获得了极大的提升，我们可以沿着行为主义革命所铺设的问卷调查方法去进行有意义的城市政治议题探索。
1. 有效政治参与：空间因素对个体政治行为的影响
城市居民的政治参与，例如制度化的选举投票，以及出于对机遇不公的诉求反抗，都是个体政治行为的重要体现。空间因素对政治参与的影响体现为学者们所面对的亚里士多德时期就存在的问题：城邦的规模与政治参与有效性之间的关系。在现代城市政治学的语境下，就是城市规模与市民政治参与程度的关系。这一问题在奥利佛对美国公民政治参与进行研究后引起学界重视，他指出居住在大城市的市民普遍有着较低的政治参与意愿，体现为低投票率、低社区参与度，以及较少联系当地政府官员。
议题的发展通常伴随着概念的精细化，对于城市空间特征的描述，一些学者也给出了更多样、完备的归纳。科勒和罗意威指出“城市的政治情景”应包括城市的规模、分散性、集中性。落实到具体的概念操作化，科勒和罗意威认为城市的规模相对较好测量，可以通过城市的人口来测定，而分散性和集中性的测量需追溯到更深层的理论背景。对于分散性，科勒和罗意威指出如果一个城市下设较多的行政区划，那么就可以给市民提供更多的居住选择。换言之，如果对所在辖区的行政当局不满，市民有可能迁居，这是一种理性选择，即所谓“用脚投票”(voting with feet) 。所以在这一理论假说下，城市的辖区越多，分散性就越强，这意味着市民拥有更多的选择余地、更多的政治参与意愿。对于城市空间的集中性，科勒和罗意威借鉴了经济学中测量市场垄断性的赫芬达尔-赫希曼指数 (Herfindahl-Hirschmann Index) 。这个指数与分散性存在一定的负相关性，但二者并不在同一维度上。集中性在一定程度上反映了城市辖区的数量，更重要的是其体现了人口在辖区间的分布是否均匀。
以上三个指标的综合，可以归纳为更根本上的两个空间假说：“小而美”(small is beautiful) “大更生动”(large is lively) 。支持“小而美”假说的学者认为城市辖区的规模不宜过大，辖区内的人口分布要均匀，这既便于市民选择不同的辖区居住，也便于同一辖区内的市民形成信任网络，培育社会资本；而支持“大更生动”假说的学者认为，大规模的辖区带来了内部的利益多样性，不同的群体为了实现自身的利益，会积极参与到政治事务中。而“大更生动”假说对“小而美”的驳斥在于同质性较强的群体内易于形成共识或推选出利益代表，因而参政意愿较低。
2. 治理反馈与政治效能感：治理视角下的公民政治意识
城市治理不仅是主政者管理城市的策略方法，更是主政者与社会各行为体一同探寻城市发展目标、实现协同治理的途径。基于此，代议制下的责任性要求政府重视治理绩效在公民个体上的反馈。具体表现为市民的政治支持，因为市民对治理成果的支持与否将成为市政当局能否继续执政的关键。
对于城市政治研究而言，城市居民的政治支持更侧重于对于城市政府机构的“特定信任”，而这一更细化的界定源于伊斯顿对政治信任的多维度划分。他认为政治信任涉及三类对象，分别是对政治共同体、政权与执政者的信任。伊斯顿的研究指出每一类政治信任对象都涉及“特定支持”(specific support) 与“弥散化支持”(diffuse support) 两种形式，并指出特定的政治支持一般是针对具体的执政者或政府施政效果，而弥散化支持则源自对政权层面的信任。这一划分形式对学界的后续研究产生了较大影响。对城市政府的政治信任自然属于特定政治支持一类，因为城市居民与城市政府的接触更紧密。罗汉就美国市民对市政当局政治支持的研究表明，市民的政治支持不仅来自于个体层面的因素，也会根据市政当局在收入平等、意识形态极化、种族隔离等事项上的表现而调整支持程度。
用治理的视角分析政治支持，更倾向于将民众的支持视为整个政治系统输入、输出的一个环节；而治理视角下的市民政治效能感分析，则更倾向于从政治行为者自身的政治态度入手，也进一步体现了治理概念中协同共治的市民意愿。政治效能感指的是公民感觉到可以影响政治进程，并得到政府回应的个体感觉。这种评估来自于两方面的认知，一是内在效能感，指的是公民相信自身有能力去有效理解、参与政治事务的信念；另一个是外在效能感，即市民相信政府是有代表性的，并能够基于公民的需求行事。市民政治效能感的内在与外在维度都体现了市民对当地事务介入的信心，当一个城市的治理方式能让市民坚信自己属于治理联盟而未被排斥在外，市民的政治效能感无疑是较高的。在城市治理的概念建构中，政治效能感也应该是城市治理概念的必要条件。城市执政者在保证了市民较高的政治效能感、参政意愿后，其政府的责任性、代表性等内在要求才得以实现。
城市居民政治参与、政治支持与效能感的分析是城市政治过程在个体微观层面的缩影。尽管政治系统论对政治过程的描述过于简约，但其论述的核心——政治系统的输入与输出，成了学界分析政治过程的重要概念。城市居民的政治参与以及政治支持、政治效能感恰恰契合这一分析逻辑：输入(政治参与)与输出反馈(政治支持、政治效能感) 构成了城市政治系统的循环基础，并且其所体现的个体特征也符合代议制民主责任性的要求。
（二）城市政治中的社区
社区是城市社会的细胞，是基层群众自治的场域，在部分西方城市，社区也是政府公共服务供给的基本单元。在城市政治研究中，社区作为公民个体局部聚合的场域，上承城市政府的行政管理，下接居民的权益诉求，是连接个体与城市政府的重要纽带。社区作为市民政治实践最基本的单位，对市民政治素养的培育尤为重要。本文对城市社区的述评将围绕空间与治理的主题，并选取社区发展过程中呈现出的空间不平等、隔离等现象，以及治理过程中社会资本的培育等问题展开论述。
1. 社区非均等化现象：社区议题的空间呈现
在美国和欧洲，城市社区较为突出的空间问题就是社区间贫富差距过大。对于社区非均等化发展的成因，城市政治学者也从政治学视角给出了解释。一些学者指出美国的社区贫富差距可能是由于城市享有征收财产税的权力。城市政府为了扩大财政来源而在政策上向富人倾斜，所以整个城市的发展策略是以资产增殖为主而非社会再分配，从而导致社区的贫富差距扩大。政治运行的逻辑在选举与公共服务供给间更进一步体现，希斯克和科里瑞对墨西哥城市政府公共服务供给的研究表明，那些竞争激烈的选区往往会得到更多的公共服务以换取选票支持，这从另一个政治视角解释了区域间的非均衡发展。
社区间的非均衡发展在部分城市折射出更深层次的问题——族群隔离聚居，这在欧美一些城市尤为突出。威尔森认为社区非均等现象的产生是由宏观经济形式的去工业化所致，而更多学者认为社区非均等化发展所导致的劣势集中是由族群隔离聚居造成的。城市社区的族群隔离聚居同样产生了一系列衍生议题，博格斯等人的研究比较了族群隔离在社区与学校间的异同，以及教育隔离产生的原因。吉本斯等的研究表明族群隔离越严重的地区，社区内部的居民间交流性反而更高。
2. 社会资本：城市治理过程中的社会力量
在城市治理学派的观点中，社区在治理过程中具有重要地位。城市政府在治理过程中的权力运用是具有情境性的。城市政府既要兼顾纵向上的选民赋权与中央政府制约，又要合理统筹整合横向的社会资源，而社区就是政府横向治理网络中的重要场域。社区在城市治理进程中的作用在于凝聚民意，使民众的诉求能够被合理整合，甚至形成以社区为单位的利益群体参与到城市治理过程中。所以从治理的角度看，社会资本作为社区内部统一的目标、共识形成的黏合剂，其重要性凸显。
社会资本作为政治文化中的重要概念，自普特南提出后就一直为学界所重视。尽管如此，社会资本的概念在学术界并未形成共识，一些学者对社会资本的测量仅通过社会信任单一指标，社会资本与社区的关系也不甚明确。普特南从五个维度对社会资本的概念进行了阐述，包括社区组织生活活跃度、市民参与公共事务的意愿、市民自愿参与社区生活、非正式社交、社会信任。从普特南的定义中可以发现，社会资本与作为场域的社区是紧密相关的，市民的政治生活以及社会资本的培育都以社区为基本单位。而对于愈发兴起的“关系”，普特南指出社会资本不应只强调社区内成员之间的连接关系，更要强调社区成员与其他政治行为者“牵线搭桥”的能力。普通的连接关系是内卷且排他的，而牵线搭桥的能力则有助于“囊括性”(inclusive) 关系的产生，对社会资本的培育是正向的。
尽管社会资本的概念存在一定的争议性，但是其所强调的与社区相关的核心维度依旧引起了学界的重视与讨论。普特南认为社会资本会促进民主的发展，一方面是因为市民通过参与社区生活将自己的诉求通过非正式的社会网络渠道传递给政府，这可以视为一种诉求的表达机制；另一方面是因为市民通过参与公共事务可以提升自身参政议政的能力。社会资本作为社区的属性特征，其重要性不容置疑。回到城市治理的概念原点，一个凝聚共识、关系紧密、社会资本充足的社区一定是治理过程中形塑共同目标的必要条件，亦是城市发展的应有之意。
（三）城市本身作为研究对象
空间要素在个体、社区导向的研究中普遍被视为一个影响因素，这个影响因素相对外生地作用于个体、社区，并产生一系列政治后果。但是在以城市为主体的研究中，本文试图从相对抽象的层面反思城市发展与环境之间的关系，以及从更宏观的角度分析城市与乡村作为空间资源在政治分配中的作用。因为城市治理研究框架的存在，治理要素在个体、社区导向的研究中普遍被视为一种规范性的要求，我们据此总结城市治理概念的必要维度。而在以城市本身为主体的研究中，我们将直接分析城市治理研究框架的形成过程。
1. “邻避”议题与城乡差异化：空间视角下城市发展所面临的矛盾
城市政治的空间分析与环境议题密不可分，并且“邻避”现象成为学界近几年的关注热点，而其环境抗争的属性也折射出一些市民与城市整体发展规划的矛盾。“邻避”概念最早由欧海尔提出，意指某项公共行为虽然对全体城市居民有益，但是因为影响了某一区域居民的生活环境，遭到了该区域居民的抵抗。这种负外部性经由地理空间分布的不均衡而放大，致使环境设施的成本由少数居民承担，但环境设施所带来的收益却为全民所有。“邻避”现象仅仅是城市环境问题中的一个缩影，城市环境问题的本源性症结在于“空间的不平等接触”(uneven spatial exposure) 。
空间视角在“邻避”现象中所折射出的不仅是局部市民与城市整体的矛盾，更是城市发展规划中长期利益与短期效益间的矛盾。城市与乡村在空间特征上的最大不同在于城市具有人口高密度性、集中性的特点。对于发展稳定的民主国家而言，这样的空间特征便于市民投票、游行、示威等一系列政治实践。而对于部分政权尚未巩固的发展中国家而言，城市的空间特性方便了市民的政治参与，如果处置不当，将在一定程度上危及政府的统治。为应对这一问题，一些发展中国家采取了城市倾斜(urban bias) 政策，即通过降低农产品价格的方式补贴城市居民，使城市居民的生活质量维持在较高的水平上，以此换取城市居民的政治支持。
但是，如沃勒斯所述，这样的策略仅仅在短期有效，长期来看无异于“饮鸩止渴”。在城市倾斜政策的刺激下，越来越多的农村人口涌向城市，政府无力负担这些涌入城市人口的开销，同时大量劳动力的涌入也降低了城市的工资水平。市民开始不满当局的统治，不稳定因素增加，国家濒于崩溃。这一机制体现了城市倾斜政策的长期弊端。巴拉德的研究进一步完善了沃勒斯的论断。巴拉德指出，对于一些发展中国家，农业规模并不如沃勒斯所述可以实现自给，在这种情况下，政府的城市倾斜政策是以进口食品并向城市施以补贴为代价，其后果就是这些国家大量举借外债而濒于崩溃。
2. 城市政体与城市治理：治理概念在城市政治中的运用与发展
“城市治理”不仅是城市政府管理城市的过程，更是一整套继承于“城市政体”理论的研究框架。斯通的城市政体理论是对美国20世纪60年代达尔的城市多元主义的回应与修整。斯通驳斥了达尔等多元主义者所推崇的权力来自正式机构赋予的观点。斯通指出在城市政治中，城市主政者即使获得了选票赋予的“权力”也并不意味着真正具有了管理城市的能力。管理城市的能力来自于城市主政者在城市范围内建立治理联盟，治理联盟在主政者的协调下具有统一的城市发展议程。在该模式下，权力的运行不再是控制，而是集合各方力量以实现有效行动，政府的社会管理过程也不再是社会控制，而是社会协作产出。斯通指出，一个有效治理联盟的建立必须保证城市政府所调动的各类社会资源( 包括非政府资源)与治理联盟的城市发展议程相匹配，当这一条件满足后，城市的发展政策得以实施。
城市治理框架就是对城市政体理论的继承和发展。皮埃尔的城市治理研究框架继承了斯通对权力来源的认知。皮埃尔肯定了斯通对既有城市多元主义权力实现途径的批判，赞同民选的城市政府并不会因为选票而获得足够的治理城市的权力。并且，两个理论框架都认为城市的治理过程不能只依靠城市政府。而对于管理城市能力的获得，两者都强调需要政府与非政府资源的协同合作以形成统一的治理联盟。所不同的是，皮埃尔认为斯通的城市政体理论在社会协作的论述中仅强调了政府与大型商业机构的合作，忽视了城市中其他社会行为者的作用。治理框架进一步扩大了城市治理联盟(governing coalition) 的适用范围，使城市内更多的社会行为者得以进入统治联盟，在统一的目标下与城市政府协作治理城市。正是因为城市治理框架吸收了治理概念中广泛的社会协作(social coordination) 、趋同的社会目标(collective objective) 等核心概念要素，其得以解释更多国家的城市发展问题，避免了城市政体理论的概念移植困境。
空间视角下的环境议题与城乡协同发展议题，以及治理概念下的城市治理研究范式，二者实质上都反映出城市发展进程中的更深刻的问题：城市可持续问题。城市作为社会资源的集聚地，消耗着大量能源。随着城市规模的扩大，超大型城市、城市群的兴起，城市对生态环境的压力将不断增加，并对可持续发展造成严重挑战。而对于城市未来发展路径的选择，我们也可以参考欧美的城市政体理论的类型学划分，归纳总结出符合我国的城市类型与发展路径。
三、讨论与启示
中国的城市政治研究在理论与方法上尚有较大的完善空间，国际主流学界的城市政治研究成果对我们具有重要的借鉴意义。目前来看，欧美国家城市政治议题的沿革基本符合这些国家由工业社会向后工业社会发展的进程。从20世纪末斯通的城市政体理论到近期逐渐兴起的环境邻避问题，从20世纪中后期开始的政治支持与社会资本研究到最近十几年愈发突出的族群隔离、城乡空间非均衡发展现象，这些研究议题的演变不仅是欧美国家城市发展进程中各种社会问题的缩影，也将成为中国未来城市政治研究的理论案例库。当下中国的一些城市正制定规划向超大城市、特大城市的规模发展，但人口流动的加速、国际移民的输入、农业人口向非农人口的转变等问题都将成为未来中国城市治理的挑战。学界应及时回顾西方城市政治议题的脉络以做好适当的理论储备。
欧美学界在城市政治学研究中所运用的方法也经历着规范向实证的演变，从最初对城市“理想类型”的规范类型学划分到如今依赖于地理信息技术的交叉型研究，方法实证化、精细化的背后是学界对城市政治议题科学化解释的追求。我们在回顾、利用这些城市政治研究方法时，应该尽可能做到去粗取精与前瞻性并存。一些西方学界已经摈弃的规范性概念辨析可以适当略过；而像研究过程中研究单位与推论不一致的“个体谬误”或“生态谬误”问题，我们可以发展相应方法加以完善; 在大数据、人工智能飞速发展的今天，我们更应利用计算社会科学、地理信息技术提供的便利，尽可能发展城市政治学与其他学科的交叉研究，实现我们对城市政治学的独特贡献。
本文原载于《国外社会科学》2020年第3期。北大政治学（微信号：PKURCCP）为方便阅读，略去全部注释，并有删节和调整。
组稿|文字编辑：邹文卉
技术编辑：曹政杰