探讨│对行政处罚 “一事不再罚”之“一事”的思考
对行政处罚 “一事不再罚”之“一事”的思考与评析
作者：孙继承
单位：南京市农业委员会
执法实践中，我们经常会碰到当事人的行为同时触犯了几个法律条文的情况。比如，行为人先后经营两个不同品种的未审定的主要农作物种子，是几个违法行为？行为人经营的一瓶假农药，同时发现该农药也是未取得登记证的农药，这时该如何处理，是否并罚？执法人员备受困扰。解决这个问题首先要分析行为人实施违法行为的个数，然后才可结合“一事不再罚”的有关规定决定如何处罚。基于此，笔者对我国《行政处罚法》规定的“一事不再罚”原则重的“一事”进行了分析和探讨。
《行政处罚法》第二十四条规定，当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。从立法条文上看，我国和域外行政法规范对一事不再罚之“一事”的表述，是有区别的。我国《行政处罚法》强调的是“同一个违法行为”不得“二罚”，而我国台湾地区及德、日、奥地利等国家均使用的是“一行为”的概念。这二者含义是否相同？“一行为”依词义理解，既包括自然上的一行为，也包括法律上的一行为。而“同一个违法行为”，其本意究竟为何？不解决这个问题，“同一个违法行为”的数量认定和处理将无法进行。
1、学界相关见解。学界对“一事”的认定，主要有两个标准：其一，以单纯的自然事实判断为标准（以下简称“事实层面的标准”）。即脱离法规范、抛弃构成要件的观点，而从自然的、社会的一般观念所理解的一行为。认为同一个违法行为只是自然意义上的一个行为，一事不再罚中的一事，是指行政处罚的对象为一个违法事实[1]。其二，以单纯的法律判断为标准（以下简称“规范层面的标准”）。由于事实判断仅借助于自然的思维方式似乎太过恣意，因此有学者倾向于法规范的判断方式，于是认为应当从构成要件思考一事的概念，将所有可能产生一事的情况，借由构成要件的诠释完全反应出来。有学者从行政目的论角度，认为如果行为主体的活动符合法律规范规定的违法行为构成就成立一个违法行为[2]。或者，“以行为能够该当应受处罚行为构成要件的个数为判断标准”，认为“相对人只符合一个行政违法构成要件的行为为一事。”[3]。如果行为人的违法事实具备一个违法构成，就是一个违法行为；如果具备数个违法构成，就是数个违法行为[4]。“一事”是指受处罚人的行为只要符合行政处罚规范的构成要件，则在法律上可以确认已存在“一事”。有学者提出了“应受行政处罚行为构成要件的个数”的理论：判断“一事”应当以构成要件的个数为标准；构成要件是指在行政处罚性法律规范中规定违法行为特征的各种条款，而构成要件的该当，也就是指已确定的行为事实能够套进经过解释的法律，即与法律规范完全合致；该当一个构成要件的行为在本质上只违反了一个法律规范[5]。同一个违法行为应当是指“法律上的一行为”，而不是指“自然上的一行为”或“事实上的一行为”[6]。“一事”是指当事人实施了一个违反行政法规范的行为或者说一个违法行政管理秩序的行为[7]。一事，是指一个行政违法行为，即一个或数个相对人一次性或连续性实施的触犯一种法律规范的行为[8]。
2、有关司法实践的观点。从笔者搜集案例来看，鲜见判决书具体的阐述一事不再罚原则。在“刘国兴与西宁市安全生产监督管理局、青海省安全生产监督管理局安全生产行政处罚案二审行政判决书”中，法院认为，“一事”指行为人的一个违法行为或同一违法行为。“一事”在构成要件上，只符合一个违法行为的特征，如果符合两个及以上违法行为的构成，则不属“一事”。在“光明乳业股份有限公司诉潜山县市场监督管理局工商行政处罚案二审行政判决书”中，法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条中的同一个违法行为是指一个独立的违法行为而非一次违法事件，在一次违法事件中可能包含数个违法行为，一事不再罚原则仅适用于单项违法行为，不应适用于同一事件中多项违法行为。在“常贵林因与鹤壁市公安局经济技术开发区分局治安管理行政处罚案行政判决书”中，法院认为，行政处罚的“一事不再罚”，是指如果当事人实施的一个违法行为触犯了一个法律规范，行政机关仅能对此进行一次处罚；如果当事人实施的一个违法行为触犯了多个法律规范，不同的行政机关可依据法律规定作出不同的处罚，但不得给予两次以上的罚款。在“刘国兴与西宁市安全生产监督管理局、青海省安全生产监督管理局安全生产行政处罚案二审行政判决书”中，法院认为，《行政处罚法》第二十四条规定“一事不再罚原则”，“一事”指行为人的一个违法行为或同一违法行为。“一事”在构成要件上，只符合一个违法行为的特征，如果符合两个及以上违法行为的构成，则不属“一事”。
3、笔者的见解。同一个行为、一个违法，当然无给予两次罚款的余地。从立法意图上看，我国《行政处罚法》规定的“同一个违法行为”核心意思包含两个方面：“同一个行为”与“多个违法”。这里的“同”，本质上是事实层面的“同”，而不是规范层面的“同”。也就是说，“同一个违法的行为”的本意，是指一个行为，但符合两个或两个以上违法构成要件的情形。从这个角度看，我国《行政处罚法》似采用“事实标准”判断“同一个违法行为”。再看《德国违反秩序法》第19条规定，“同一行为触犯规定得科处罚款之数法律或数次触犯同一法律时，则仅处罚一罚款……”。这说明，我国《行政处罚法》规定中“一事”的含义，与《德国违反秩序法》在语意上并无差别。所以，更准确的说，“同一个违法行为”其本意是同一个“违法的行为”,这个概念在本质上是“行为”之概念，至于这个“违法的行为”违反几个法条，则在所不问。一事不再罚之一事，可能是一个违法行为，也可能是多个违法行为，但只有一个“行为”。这种理解与司法实践的理解是基本一致的。
需要注意的是，在探讨违法行为个数的框架中，“行为”与“违法行为”，“违法行为”与“违法的行为”概念与含义均不相同。行为是事实概念，在规范评价之前已经发生，行为本身不存在非法合法之说。而违法行为则是对行为进行规范评价的结果，其有以下几个特征：1）违法行为，是行为之后第一阶段的规范评价。对违法行为的判断，实际上是法律性的，而不是事实性的。考虑到有的行为虽然违法但不予处罚，所以是否予以处罚，是行为之后第二阶段的规范评价。2）一个违法行为，是指一个违反禁止性或义务性规范条文的行为；多个违法行为，是指违反多个禁止性或义务性规范条文的行为。违法行为之所以存在，本质上是因为行政法规范明确行为触犯了禁止性或义务性规定。判断违法行为的根据，是行政法上的禁止性或义务性规定
。3）“违法行为”的个数，与“违法的行为”个数不是一个概念。前者是基于一个行为的基础上，对行为的事实构成进行单纯的规范评价得出的结论（如果是多个行为，即使违反同一个法条，仍然是多个违法行为），而后者本质上是“行为”概念，是通过事实层面判断得出的结论，与是否违法、违反几个法条无关。形象的说，同一个违法行为，犹如一个硬币，硬币的正面，是一个行为（自然行为），此时行为的个数不可能有两个或更多，而硬币的反面，是“违法行为”，这是违法行为可能是一个，也可能是两个或更多。事实上，多个违法行为，可能聚合于一个自然行为之中。可见，“一事不再罚”所依赖的，是包含了自然行为、违法行为的“违法的行为”，而不是“违法行为”。遗憾的是，在诸多理论研究中，未见这种区分。
笔者认为，与判断“违法行为数”不同，对于“行为数”之判断，规范层面的标准不可行。构成要件是违法行为成立或违法行为个数的判断标准，但不能成为行为个数的判断标准。事实行为之所以会成为构成要件行为，本身是法规范评价的结果。用法规范评价的结果反推认定行为的个数，其实是“将规范适用至存在之前，在逻辑思维上，已经是本末倒置”[9]。另一方面，用构成要件判断行为个数，与事实本身是矛盾的。例如，行为人销售了一瓶农药，该农药未取得登记证，而且检测后符合假农药的特征，此时按照构成要件说应当理解为两个行为。但事实上行为人只有一个（销售行为）。再如，行为人多次反复或重复实施一个行为而导致重复违反同一个义务性或禁止性规定之情形，属多个违法行为。
反观事实层面的标准，尽管自然的观察方式的确存在不确定性，但是，这并不成为否定事实层面判断标准的理由，也不意味着具体、明确的自然的、社会通念的行为个数判断标准不存在。以想象竞合为例[10]，想象竞合违法中的一行为，是法的评价对象，属于事实存在之自然行为，而不是法的评价结果，也不是经过法的评价后始构成“行为”。这里的一行为具体指的是一个事实行为，对行为个数的判断，应当从事实层面、以自然的观点以及社会通念等标准来认定。
[1]吴祖谋、葛文珠：试述一事不再罚原则，载于《法学评论》，1993年第5期。
[2]刘中杰：一事不再罚原则的“一事”再思考，载于《学理论》， 2010(17)。
[3]全国人大常委会法制工作委员会国家法行政法室编著：中华人民共和国行政处罚法释义，法律出版社1996年版，第67页。
[4]杨丹东：盐业行政处罚中违法行为的数的研究，载于《现代盐化工》，2015年8月。
[5]熊樟林：应受行政处罚行为构成要件的个数--判断一事不二罚的根本途径，载于《政治与法律》2012年第8期。熊樟林：应受行政处罚行为的构成要件，载于《南京大学法律评论》2015(2):193-207。
[6]黄璞琳：行政处罚中“一个违法行为”的界定，载于中国工商报2007年6月7日第B03版。
[7]田凯：行政违法行为的事数形态及法律适用，载于《中国工商管理研究》第2010年第3期。
[8]姜明安：行政违法行为与行政处罚，载于《中国法学》1992年第6期，第45页。
[9]柯耀程：刑法竞合论，中国人民大学出版社，2008年版，第85页。
[10]高铭暄、马克昌、王作富等教授指出，刑法中的想象竞合犯，是指一个行为触犯数个罪名的犯罪形态。关于行政法中的想象竞合，本文将其定义为：一行为违反数个禁止性或义务性规定后，触犯一个处罚内容或者数个处罚内容的形态。触犯一个处罚内容的，为同质竞合或吸收关系。触犯数个处罚内容的，为异质竞合。