环境污染投诉举报行政案件的审查
环境污染投诉举报行政案件的审查
文/章文英 李昂 王晓磊
【裁判要旨】实践中，当事人以其合法权益已经或可能受到影响为由，通过一定方式向多个具有关联职责的行政主体投诉举报后，对相关处理行为不服提起的行政诉讼，其对应的相关法律关系可能较为复杂。环境污染投诉举报的处理，因涉及专业事项的判断以及存在多个不同层级的管辖主体，通常有多个行政主体、多个行政行为先后并存，人民法院需要审查的程序性问题也相对较多。在理顺法律关系时，应当从根源上推演相关事项的进展以及对应的相关行为，对照当事人的真实诉求，按照法律规定判断各项行为的可诉性及合法性。
□案号
一审：（2019）豫14行初15号
二审：（2019）豫行终2015号
申请再审：（2019）最高法行申13394号
【案情】
原告：胡某。
被告：河南省民权县人民政府。
2014年5月15日, 养殖户向民权县环境保护局（以下简称民权县环保局）反映渔场有鱼死亡，民权县环保局执法人员赴现场进行调查。2014年5月19日 , 民权县环保局形成关于民权县庄子镇魏楼村韩明小化工厂案件调查终结报告。民权县环保局于2014年5月20日报民权县政府取缔关闭化工厂，获得批准后，组织有关部门将包括庄子镇魏楼村韩明小化工厂在内的化工厂强制拆除。胡某在河南省民权县庄子镇魏楼村经营鱼塘，多次反映其鱼塘被化工厂污染遭受损失，因其对相关部门的处理结果不满，再次向中央环境保护督查组举报。2018年7月12日，河南省生态环境厅网站发布《中央环境保护督察组“回头看”交办案件办理结果公示（第33批）》, 公示了对胡某举报事项的办理结果。公示内容显示：“民权县政府领导高度重视，连夜立即组织有关部门主要负责人认真研究，制定整改措施，已委托具有资质的第三方监测公司对有异味的区域土壤、周边地下水进行监测”“为确保取样检测的公正可信，让投诉人放心，在取样过程中民权县专项整改领导组将组织环保局、国土局、农业局、庄子镇等单位和河南省政院检测研究院有限公司一起按照制订的监测方案进行取样，并对取样过程全程录像，确保检测数据的真实可靠”。胡某认为民权县政府至2018年7月才组织多部门提取土壤样品进行化验鉴定，此时地表土壤已不是当年被污染的地表土壤。因此，胡某提起行政诉讼，要求确认民权县政府组织提取土壤样品的程序违法，并公示土壤样品化验鉴定结果。
【审判】
河南省商丘市中级人民法院经审理认为 , 民权县环保局委托河南省政院检测研究院有限公司对民权县庄子镇原化工厂遗址地下水进行检测，河南省政院检测研究院有限公司依照合同约定进行检测项目样品采样提取土壤样品，该行为不是民权县政府组织实施，且提取土壤样品是河南省政院检测研究院有限公司进行项目检测必经的步骤，该行为不是行政行为，不属于行政诉讼受案范围。对民权县庄子镇原化工厂遗址地下水进行检测系民权县环保局委托河南省政院检测研究院有限公司实施，检测鉴定结果由民权县环保局保存，而非由民权县政府保存，胡某要求民权县政府公示土壤样品化验鉴定结果，民权县政府主体不适格。民权县政府所提本案不属于行政诉讼受案范围、主体不适格的理由成立。胡某的诉讼理由不能成立，其诉讼请求法院不予支持。商丘中院遂裁定驳回胡某的起诉。
胡某不服一审裁定，向河南省高级人民法院提起上诉。
河南省高院认为，（一）关于诉请确认提取土壤样品程序违法问题。胡某诉请的提取土壤样品行为是河南省政院检测研究院有限公司基于其与民权县环保局签订的环境检测服务合同书实施的行为，该行为是取样检测行为的组成部分，不具有行政属性。同时，委托取样检测行为属于民权县环保局为作出行政行为而实施的过程性行为，均不属于人民法院受理行政诉讼的受案范围。（二）关于诉 请公示土壤样品化验鉴定结果问题。虽然商丘市政府网发布的《中央环境保护督察组“回头看”交办案件办理结果公示（第35批1号、2号、3号）》显示“民权县政府已委托具有资质的第三方监测公司对有异味的区域土壤、周边地下水进行监测”，河南省生态环境厅网站发布的《中央环境保护督察组“回头看”交办案件办理结果公示（第33批）》显示“民权县政府领导高度重视，连夜立即组织有关部门主要负责人认真研究，制定整改措施，已委托具有资质的第三方监测公司对有异味的区域土壤、周边地下水进行监测”，但根据民权县环保局与河南省政院检测研究院有限公司签订的环境检测服务合同书，应当认定实际的委托主体是民权县环保局，而不是民权县政府，故民权县政府不是本案适格被告。对于胡某诉请民权县政府公示土壤样品化验鉴定结果，所诉被告不适格。河南省高院遂裁定驳回上诉，维持原裁定。
胡某不服二审裁定，向最高人民法院提出再审申请。
最高法院认为，胡某以民权县政府组织的提取土壤样品程序违法为由，提起本案诉讼，请求公示相关土壤样品化验鉴定结果。根据原审查明，胡某以其经营的鱼塘被附近化工厂污染而遭受经济损失为由，于2014年7月15日拨打环保热线进行举报。民权县环境保护局经查发现案涉化工厂自2014年7月1日被强制拆除后，并未再行生产。同年11月7日，胡某与韩明化工厂达成协议，由韩明化工厂补偿胡景维8万元，并于当日履行。2018年6月29日，民权县环境保护局委托政院检测公司对原化工厂所在地的地下水进行检测。胡某不服提起本案诉讼。案涉提取土壤样品系政院公司基于其与民权县环保局签订的环境检测服务合同而实施的检测行为，并非民权县政府作出的行政行为。相关鉴定检测结果是环保职能部门在调查污染事件过程中形成的证据材料，由民权县环保局保存。因此，原审裁定驳回胡某对民权县政府的起诉，并无不当。综上，胡某的再审申请不符合行政诉讼法第九十一条规定的情形。依照最高法院《关于适用行政诉讼法的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第116条第2款之规定，最高法院裁定驳回胡某的再审申请。
【评析】
本案属于典型的环境污染投诉举报案件，胡某以其承包的鱼塘被附近化工厂污染，向中央环境督察组投诉举报，中央环境督察组将其交办地方，经层层督导后，由属地的民权县政府对投诉举报的事项承担主体责任，组织其所属的相关职能部门进行调查。其中，作为对口职能部门的民权县环保局承担了具体调查和处理职责。由于是否造成环境污染的调查具有较强的专业性，民权县环保局委托专业的检测机构对举报所涉土壤进行抽样调查。民权县环保局在收到检测报告之后报告民权县政府，民权县政府将相关调查情况报告上级部门，上级政府以及职能部门先后在各自官方网站统一发布对中央环境保护督察组交办案件情况的办理结果，其中即包含民权县政府上报的情况。但其仅公示民权县政府按照法定程序进行了调查，而未公布调查结论。胡某看到上述网站公示后，认为在抽取样本时未向有利害关系主体告知、缺乏利害关系主体参与程序，并推定得出的调查结论不符合客观事实，请求确认民权县政府委托检测的调查程序违法。在明确以上事实的基础上，才能正确审查及处理当事人的诉讼请求。本案的三级法院都从程序上裁定驳回当事人的起诉，但各自的理由不尽相同，环境投诉举报案件中可能遇见的多方面程序问题在本案中均有所体现。
一、被诉行政行为的确定及受案范围
当事人以其合法权益受到损害为由向行政机关投诉举报，之后对行政机关的处理不服提起行政诉讼的，依法可以提出两种诉讼请求：一是认为行政机关未依法进行处理，要求行政机关履行处理的法定职责，提起行政不作为之诉。二是认为行政机关的处理不符合法律规定，要求撤销行政机关的处理行为或结论，提起行政作为之诉。对于前述情形之外的其他诉讼请求，一般在程序上不能受理或实体上不能支持，如对行政机关的调查行为提起行政诉讼。
行政机关接到投诉举报后，通常需要进行相应的调查取证，尤其是涉及相关专业事项的判断，可能需要委托专业机构予以协助。行政机关在作出行政决定过程中进行的调查取证等行为，因其尚不具有确定性、独立性，且可以被行政机关最终的行政处理行为所吸收，通常不具有行政可诉性。尽管调查结论或取证行为等可能最终影响行政机关的处理结论，但投诉举报人应当通过对行政机关的最终处理行为提起行政诉讼，由人民法院对被诉行政行为是否具有事实根据进行审查，实现对调查取证行为合法性的判断。以本案为例，当事人对专业机构土壤检测行为的程序不服提起行政诉讼，诉讼请求对应的是专业机构的检测报告。从形式上看，该检测报告并不属于行政机关作出的行政行为。即使从最大限度保护当事人合法权益角度出发，以该检测报告属于行政机关的委托作出为由，将其视为行政机关的调查行政行为，也因其为过程性的行政行为，依法不属于行政诉讼的受案范围。
二、投诉的提出方式
行政不作为的成 立需要三个条件：提出申请、行政机关有相应的法定职责、无 正当理由不履行法定职责。三个条件缺一不可，否则不能认定该行政机关属于行政不作为。但对前述条件的判断，实践中都可能出现争议。本案主要涉及不作为提出的申请方式问题。一般而言，投诉应当限于直接向行政机关提出，即投诉人与行政机关之间应当直接建立联系，反之行政机关并不具有对投诉人进行处理的可行性和必要性。如其他行政机关将投诉转交由行政机关的，通常不属于投诉的法定形式。主要理由为：在当事人未向其提起投诉的情形下，行政机关显然并无处理投诉之必要。即使行政机关进行处理，也未必是投诉人所主张的请求。另外，行政机关的处理通常也需要投诉人的必要协助，在投诉人未与其直接建立联系的情形下，行政机关也难以履行处理职责。但需要注意的是，投诉的性质属于要求履行法定职责的申请，原则上应当通过法定的途径予以提出。对于通过信访途径提出的投诉，如信访部门予以转办的等，通常不属于依法提出申请的情形。但是，对于投诉人直接向行政机关提出投诉，且其目的明显属于要求行政机关履行处理投诉事项职责的，无论其投诉书是否采用信访等表述，都不宜将其纳入信访行为范围，而应当采取实质标准认定其属于法定投诉。本案中，胡某并未直接向民权县政府投诉，而是通过向中央环境督察组进行反映，通过层层交办后由民权县政府承担相关职责，其行为可定性为信访行为。因此，胡某并未通过法定途径向民权县政府提出投诉，民权县政府亦无直接对胡某进行答复的法定职责。
三、原告主体资格的确定
在投诉举报领域，当事人利害关系的确定已是难点问题之一，在环境保护领域尤为突出。如公民以环保管理部门未履行空气污染治理工作为由提起行政不作为之诉，通常以没有原告主体资格为由裁定驳回起诉，并告知其属于公益诉讼范围。原则上，有利害关系的投诉举报人，应当符合以下条件：投诉事项应当限于对投诉人合法权益产生影响的事项，且这种影响是直接的、特定的；这种影响由投诉事项造成，且在投诉时仍客观存在。以本案为例，若其中一家化工厂企业投诉另一家化工厂企业存在污染，但其投诉的理由并非污染造成其企业产生损失，而是以排除具有竞争关系的化工厂为目的，此时的化工厂污染并未对投诉人的合法权益直接产生影响，投诉人不具有利害关系；若居住地点与化工厂相距较远的公民，以化工厂排污影响其饮用水质量为由，向属地环保部门投诉要求查处的，投诉人应当证明排污行为切实对其饮用水造成影响。同时，由于地下水的使用主体并不确定，不宜认可该投诉人单独的原告主体资格，而应将此类事项交由公益诉讼；从形式上，本案的当事人具有原告主体资格，即在化工厂附近承包了鱼塘，且出现鱼因水质问题而死亡的现象，因而可以推定化工厂的排污直接对其合法权益产生影响，化工厂周边特定的权利主体都属于受影响的对象。但是，当事人投诉的污染企业在2014年即已被强制拆除，其本身也未再继续承包鱼塘，因而这种影响在投诉时客观上并不存在，当事人与相关职能部门的事后调查、处理行为并不具有利害关系。
同时需要注意两个问题：第一，投诉与举报的关系。当前，司法实践中，有观点将投诉与举报严格予以区分，认为投诉人有利害关系，举报人没有利害关系，其根源在于《行政诉讼法解释》第12 条第（5）项有关利害关系的规定，即“为维护自身合法权益向行政机关投诉举报，具有处理投诉职责的行政机关作出或未作出处理的”。该条规定使用“投诉”之表述，其核心目的在于指引司法机关对利害关系的判断，将“投诉”运用于与当事人自身合法权益相关的情形。为了区分不同情形下的利害关系，约定俗成地将与自身合法权益无关的情形使用“举报”之表述，因其对利害关系的司法判断不产生实质影响，不宜认定该观点存在错误。但是，前述方法不能简单根据当事人的表述来对利害关系作出判断。如当事人为自身合法权益向行政机关提出处理申请，尽管其向行政机关提出的是“举报书”等表述，也不能认定其没有利害关系。反之，当事人在没有合法权益时使用“投诉书”等表述，也应认定其没有利害关系。第二，职业打假人的利害关系。对于职业打假人而言，在有反复申请行政复议、提起行政诉讼等情形时，人民法院从程序上不予立案或驳回起诉，并不是否定其与投诉事项之间的利害关系，而是从诉的正当性等方面予以否定。事实上，职业打假人在购买相关商品后，就商品质量问题进行投诉，其具有相应的利害关系。
四、被告主体资格的确定
实践中，对于法律规定多级行政管理部门在形式上都具有处理职责，当事人直接向上级行政机关投诉、提出处理申请的情形，上级行政机关将其交由下级行政机关进行处理，而下级行政机关未依法进行处理或处理结果不符合投诉人要求的，当事人如何确定被告提起行政诉讼仍存在不同观点。如城乡规划法第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设……”规定，当事人向省级城乡规划部门投诉要求查处违法建设的，省级城乡规划部门将投诉转交给市级规划部门，市级规划部门又交由县级规划部门，当事人对投诉处理结果不服，如何正确提起行政诉讼，有不同观点。一种观点认为应当以接到投诉申请的行政机关为被告，主要理由为：具有形式上的处理职责，且申请系向其提出，应当对处理结果承担责任。另一种观点认为应当以实际处理的行政机关为被告，主要理由为：其不仅具有形式上的处理职责，而且其属于实际处理的机关，投诉结果由其实际作出，应当对处理结果承担责任。相比而言，笔者倾向于折衷观点，即仅限于下列情形下才以实际处理的行政机关为被告：接到申请的上级行政机关将当事人的投诉或申请转交给属地的下级行政机关，并要求其依法履行相应职责，履行完毕后向投诉人作出答复，同时告知投诉人已将其投诉转交给属地行政机关，并向其释明与属地行政机关确认投诉事宜。对于前述情形以外的，应当以收到投诉申请的行政机关为被告。主要理由有：第一，直接向行政机关提出申请是不作为成立的基本条件之一，原则上不应由未直接接到申请的行政机关承担相应责任。如上级行政机关收到投诉后仅将其转交给下级行政机关进行处理，而未向投诉人进行释明的，应当视为其委托下级行政机关代替其履行法定职责，作为委托主体的上级行政机关应当对委托处理情况承担责任。第二，当事人未直接向属地行政机关提出申请，但通过特殊形式已转化为提出申请的，如前述所列情形中上级行政机关已将投诉申请明确转交给属地行政机关，且投诉人与属地行政机关确认投诉事项的，此时属地行政机关已具备处理投诉事项应有的各项条件，可以视为上级行政机关已代替当事人转交其向属地行政机关提出的申请。第三，对投诉事项具有处理权限的属地行政机关，相比于上级行政机关处理在调查取证等方面更具优势，在法律未对行政机关的管辖级别作出明确规定的情形下，原则上应由属地行政机关进行管辖。属地行政机关已经明确收到投诉的，应当依法履行查处的法定职责，反之应当承担相应的责任。需要注意的是，前述探讨都是针对上级行政机关有相应法定职权的情形，若上级行政机关没有直接的处理职权或仅仅具有对下级行政机关的监督性权利，则上级行政机关因不具有法定职责不能成为行政不作为的被告。另外，投诉人为更好救济自身合法权益，原则上应向具有法定处理职责的属地行政主体提出投诉事项，对投诉处理结果不服的，直接以该行政机关为被告提起行政诉讼。若已向上级行政机关提出投诉的，在投诉申请已经转化为向属地行政机关提出，投诉人对处理结果不服的，应当以该属地行政机关为被告提起行政诉讼，而不应将转交投诉事项的上级主管部门或接受委托对部分事项进行调查的其他行政机关列为被告。本案中，对环境污染事项具有查处职责的为环保部门，且具体调查事项系环保部门委托专业机构所作，民权县政府不应作为被告。
五、行政不作为的赔偿
本案当事人之所以在自身不再承包鱼塘且化工厂已被强制拆除的情形下仍向中央环境督察组投诉举报，其核心目的就在于通过确认化工厂存在污染、行政主体在查处污染方面不作为、其合法权益因化工厂污染受到损失等，最终要求行政主体承担赔偿责任。本案当事人寻求救济的路径是否准确、提起本案诉讼能否实现行政赔偿目的，关键在于对行政不作为的赔偿判断。根据国家赔偿法的规定，当事人获得行政赔偿应当具备三个条件：行政行为违法、造成合法权益损失、存在因果关系。就行政不作为而言，其行政赔偿问题存在以下难点：第一，行政不作为是否存在行政赔偿问题。行政赔偿属于行政机关的侵权表现，通常由行政机关的主动违法行使职权行为造成。尽管如此，国家赔偿法所指违法行使职权并未明确限定为行政作为，且行政不作为客观上也可能直接导致相对人合法权益受到损害。另外，行政不作为已成为制约依法行政的重要因素，属于社会公众反响强烈、极为反感的行政违法行为。将影响极为负面的行政不作为完全排除出行政赔偿范围，显然不符合现代行政法治的要求。因此，行政不作为也属于行政赔偿的原因之一。第二，行政赔偿因果关系的判断。仅有满足特定条件的行政不作为才可能引发行政赔偿，其中行政不作为与当事人合法损失之间的因果关系为必备条件之一，也是判断的难点所在。所谓因果关系，就是行为与结果之间的必然联系、充分关系。就行政不作为而言，行政机关不作出相关行政行为，即必然、直接导致当事人的合法权益受到损失。如政府实施的公共基础设施如桥梁等，因行政机关不作为而年久失修，导致在日常使用过程中坍塌造成人员伤亡。此时，行政机关不对基础设施进行日常维护和必要维修，对由此造成的损失应当承担赔偿责任。第三，行政不作为赔偿方式。根据国家赔偿法的规定，赔偿方式以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，才采取返还财产或者恢复原状方式。返还财产和恢复原状主要是针对行政机关对当事人的相关物品进行处置的情形。就行政不作为而言，因其并非行政机关的主动侵害，破坏原状或没收财产通常不是行政机关所致，此时通常难以恢复到原状或返还财产。因此，行政不作为的赔偿方式原则上应为货币补偿。第四，行政不作为赔偿数额的确定。由于当事人的合法损失并非行政机关主动所为，因而合法损失通常由第三人侵权或者自然力量直接造成。对于自然力量直接造成的损失，基于对行政不作为的惩罚，应由行政不作为主体来承担。但对于第三人侵权造成损失的，原则上应当由第三人承担全部损失，在第三人无法承担时，由行政不作为主体承担相应的责任。另外，当事人自身也可能对损失承担相应的责任，如因自身原因失火的，此时行政机关应当对不作为增加或扩大的损失承担相应责任。在理解前述结论时，需要注意以下几个问题：第一，并非行政不作为之后的所有损失都由行政机关承担，而需要综合考虑不作为行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。实践中，应当由双方当事人对此事实分别提出主张并提供证据予以证实，人民法院根据各方举证情况，按照生活常理，结合专业知识，对最终应当赔偿的数额作出合理判断。第二，在探讨行政不作为的赔偿问题之时，必须建立在行政机关的不作为成立基础之上，否则失去探讨的前提。如行政机关未按照当事人的要求尽到保护义务，但行政机关有正当理由如已尽其所能或按照法定要求去履行职责而未能达到所需要求的情形，则因不属于行政不作为而不存在行政机关对相应损失承担赔偿责任。第三，行政不作为之前即已存在的合法损失，不属于行政赔偿范围。由行政不作为直接或必然产生的损失或扩大的损失，才能考虑列入行政赔偿范围。行政机关的调查处理结论，通常可以且仅作为投诉人用以救济合法权益而提起的民事诉讼中的证据。如本案中，对于化工厂之前污染行为造成的损失，并不属于行政赔偿范围，但当事人可以就化工厂提起侵权的民事诉讼，并将对其有利的行政机关调查结论作为证据予以提交。
以上结论，在最高人民法院《关于公安机关不履行、拖延履行法定职责如何承担行政赔偿责任问题的答复》中予以了集中体现。
（作者单位：最高人民法院 湖北省武汉市新洲区人民法院 河南大学）
来源：人民司法. 2020,(14)