沈鸿伟：关于行政加处罚款的三个问题
转自；法途律说之老沈
问题一：行政处罚决定书是否应当告知当事人“加处罚款”事项？
有观点认为，行政处罚决定书中应当告知当事人有关逾期不缴纳罚款，每日按罚款数额的3%加处罚款。笔者以为，这种观点是不妥当的，理由如下：
1、行政处罚决定书应记载事项，行政处罚法已作列举规定。《行政处罚法》第五十九条第一款规定：“行政机关依照本法第五十七条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规、规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。”第二款规定：“行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。”据此，加处罚款并非行政处罚决定应记载事项。
2、“加处罚款”属于执行罚，在当事人不履行行政处罚决定后才能采取。加处罚款不属于行政处罚，而是一种执行罚，在《行政处罚法》中是规定在行政处罚的执行章。《行政强制法》规定在行政机关强制执行章，只有在当事人不履行行政处罚决定后才能采取，之前是否加处罚款具有不确定性。这与《民事诉讼法》中规定当事人不履行生效法律文书要加倍支付利息，不必在法律文书中告知才能采取该等措施是一样的道理。
3、“加处罚款”属于行政机关裁量采取的执行罚，不宜在行政处罚决定书中事先告知。《行政处罚法》第七十二条第一款规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，加处罚款的数额不得超出罚款的数额……”。此处使用了“可以”这一立法规范词，而非使用“应当”这一立法规范词，在行政处罚决定作出后，尚不知道当事人不履行行政处罚决定的原因，即事先告知加处罚款，给人一种行政机关事先放弃裁量权的感觉，似有不妥。
问题二：“加处罚款”是否需要作出加处罚款决定？
有观点认为，加处罚款应当作出加处罚款决定书。持相反观点的，也大有人在。笔者以为，加处罚款是否应作出加处罚款决定，应区别对待，理由如下：
1、加处罚款应否作决定应当根据强制执行主体进行区别对待。《行政处罚法》第七十二条第一款规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，加处罚款的数额不得超出罚款的数额……”。此处用了“作出行政处罚决定的行政机关”，说明加处罚款属于普遍授权。但是，有行政强制执行权的行政机关和没有行政强制执行权的行政机关，在执行程序上是不同的。《行政强制法》第四十五条第一款“行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。”该条规定在“行政机关强制执行程序”章，结合《行政强制法》第四十六条第一款规定：“行政机关依照本法第四十五条规定实施加处罚款或者滞纳金超过三十日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。”第三款规定：“没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。但是，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。”依据体系解释，有行政强制执行权的行政机关执行金钱给付义务应当遵循《行政强制法》第四章第一节所规定的行政强制执行的一般程序和《行政强制法》第四章第二节为“金钱给付义务的执行”所设定的特别程序。而没有强制执行权的行政机关按照第四十六第三款规定执行，不适用第四章第一节所规定的行政强制执行的一般程序和第四章第二节为“金钱给付义务的执行”所设定的特别程序。
2、“加处罚款”作为行政执行罚的一种方式，有强制执行权的行政机关采取该种行政执行罚，理应遵守《行政强制法》第四章第一节所规定的行政强制执行的一般程序：首先，催告履行基础决定，催告应当以书面形式作出并载明下列事项：（1）履行义务的期限；（2）履行义务的方式；（3）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（4）当事人依法享有的陈述权和申辩权；其次，听取意见；最后，作出“加处罚款”决定。对于加处罚款决定，当事人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利，但复议诉讼期间不停止执行。（注意：基础决定与行政强制执行决定，当事人均有复议和诉讼的权利）
3、没有强制执行权的行政机关只能申请人民法院强制执行，对此，《行政强制法》第五章专章作了规定。申请人民法院强制执行，要等过了复议和诉讼期限后才能提出，即使当事人放弃复议和诉讼的，也要经人民法院的非诉审查程序予以保障行政相对人的合法权益，行政机关采取加处罚款措施以申请执行的方式进行并不会损害当事人的合法权益。同时，《行政强制法》第五章对加处罚款没有作出特别程序规定，要求行政机关另行作出加处罚款决定，并不符合法律规定。那种持应当作出加处罚款决定的观点，也会造成加处罚款决定是否与基础决定一并申请执行，如一并申请执行，等到加处罚款决定经复议和诉讼程序，申请执行的期限如何起算？不一起申请执行，是否会浪费司法资源，徒增不必要的程序？这些都是应当加以考量的因素。
问题三：加处罚款能否申请人民法院强制执行？
实务中，有法院不支持加处罚款的强制执行。持该等观点的理由大致如下：
1、部门法未设定“加处罚款”权限。比如“郧西县市场监督管理局、彭玉香非诉执行审查案”[（2020）鄂0322行审20号]，法院认为：根据《中华人民共和国行政强制法》第十二条、第十三条相关规定，加处罚款或者滞纳金是行政强制执行的方式而非行政处罚种类，且行政强制执行须由法律设定。而《中华人民共和国食品安全法》并未设定相关行政机关加处罚款的行政强制执行权限。因此，申请执行人郧西县市场监督管理局申请本院强制执行对彭玉香加处罚款4500元，无法律依据……。裁定如下：一、准予强制执行郧西县市场监督管理局（西）市监食罚[2019]54号行政处罚决定书中第2项中对彭玉香罚款人民币4500元上缴国库的行政处罚。二、不准予强制执行对彭玉香加处罚款4500元。
2、加处罚款是强制执行措施不是申请强制执行的内容。比如“临洮县质量技术监督局、临洮县紫竹苑物业管理有限责任公司非诉执行审查”[（2018）甘1124行审2号]，法院认为：至于临洮县质量技术监督局申请缴纳加处罚款人民币30000元的请求，因该加处罚款是行政处罚法授予行政机关的一种行政强制执行权，属于一种强制执行措施，并不是申请强制执行的内容，故对此请求不予支持。
3、加处罚款应由行政机关自己执行。比如，“遂平县市场监督管理局、李长兴非诉执行审查案”[（2021）豫1728行审8号]，法院认为：关于申请人申请的加处罚款30000元的事项，按照《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第三项的规定，属于行政处罚案件执行中的作出行政处罚决定的行政机关可以采取的选择性措施，申请人选择的加处罚款30000元的措施应自己进行执行，不属于人民法院执行事项，本院不予受理。
4、行政机关未作出加处罚款决定。比如，“南通市国土资源局与俞强行政处罚非诉执行案”[（2016）苏0611行审26号]，法院认为：行政机关有权对不履行金钱给付义务的行政相对人实施加处罚款或者滞纳金。但是，根据《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政机关在作出行政处罚决定时一般也会把不按期缴纳罚款将承担加处罚款的法律后果告知行政相对人，但该告知行为不能视为行政机关对行政相对人作出了加处罚款的决定。尽管行政处罚法和相关法律对加处罚款或者滞纳金的标准规定通常比较明确，但毕竟只是抽象的法律条文规定，如果行政机关要对行政相对人执行加处罚款或者滞纳金，必须要有明确的行政决定内容，而且要明确加处罚款或者滞纳金的具体标准，告知申请行政复议或者提起行政诉讼的权利和期限。这样法律规定的抽象的义务，以及行政处罚中的一般性告知才能转化成为具体的义务，才具有强制执行的具体依据。行政机关不得以法律明确规定了加处罚款或者滞纳金的具体标准为由，在未作出任何形式的加处罚款或者滞纳金行政决定的情况下，直接对行政相对人实施加处罚款或者滞纳金的行政强制执行。本案中，申请执行人南通国土局向本院申请强制执行的加处罚款事项并未另行作出行政决定，缺乏强制执行的依据，本院不准予强制执行。
笔者以为，加处罚款应当由人民法院执行。具体理由如下：
1、上述第1种情形是明显错误的，因为行政处罚法对加处罚款是一种普遍授权，具体的部门法没有规定，应当适用行政处罚法。第1中情形属于直接无视行政处罚法的规定，有点不可理喻。
2、上述第2种情形，以加处罚款属于行政强制执行措施，不属于强制执行内容为由不予支持。如该理由成立，对没有强制执行权的行政机关而言，加处罚款将会变得毫无意义，显然有违立法普遍授权的初衷和目的。从全国人大常委会法工委对《行政处罚加处罚款能否减免问题的意见》（法工办发〔2019〕82号）关于“行政强制法第四十二条第一款规定：“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。”该规定中“实施行政强制执行”包括行政机关自行强制执行，也包括行政机关申请法院强制执行。人民法院受理行政强制执行申请后，行政机关不宜减免加处的罚款。”的意见内容来看，并不支持该种观点。
3、上述第3种情形的错误是十分明显的。既然是没有行政强制执行权的行政机关，让行政机关自己执行加处罚款，岂不是让行政机关以身试法？也是有点不可理喻。
4、上述第四种情形，笔者在问题二中已经明确了自己的观点，此处不再赘述。
作者简介：浙江金鼎律师事务所律师、湖州仲裁委员会仲裁员、湖州市劳动人事争议仲裁委员会仲裁员、吴兴区劳动人事争议仲裁委员会仲裁员、湖州市律协行政专业委员会主任、刑事专业委员会副主任。