余德厚 蒋文玉|| 论行政诉讼司法审查的强度
摘要
引言
行政诉讼是解决行政纠纷的最后一道防线。行政诉讼中的司法审查是法院通过专门的司法程序对行政机关发布的法律文件以及其他行政行为是否违反合法性和合理性原则，并对其法律效力作出裁决的行为，是行政诉讼中法院解决行政纠纷的关键步骤。从理论上来讲，司法审查对于比较严重的损害公民权利的行政立法和具体行政行为能够直接通过否定性评价使其无效，属于防止行政权力滥用乃至腐败发生的制度化监督方式，并且能够为受到行政权力侵害的公民权利提供制度化的救济渠道，是国家权力监督制约体系的重要组成部分。然而，从国家权力分配的角度来看，司法审查属于司法权力的属性，而行政立法及其他行政行为则属于行政权力的固有范围，司法审查虽然能够通过法定程序对行政行为的合法性和合理性进行相应的审查，但这种审查必然只能是有限审查，其应以不妨碍行政机关正常行使自身职权为限。从司法实践上来看，2015年修订的《行政诉讼法》(以下简称新法)在行政诉讼的理念上有了重大的发展，在司法审查强度的深度和广度方面也均发生了较大的变化。因此，针对新法实施后司法审查强度变化的制度实践，对其进行科学而有效的机制构建，既能够充分发挥司法审查对行政权力的监督作用，又可以保持行政权力相对独立性的前提和基础。学界对此也进行了相应的研究。这些研究分别从行政诉讼中某一方面(如行政裁量、不履行法定职责、事实审与法律审，以及行政不作为等)的司法审查强度展开论述，对其中存在的问题进行详细分析并提出了具有可行性的操作方案。到目前为止，并不存在对行政诉讼司法审查强度进行整体性论述和机制构建的综合性研究。因此，在研究理念预设与具体方法的选择上，力图以此为突破口，探索行政诉讼中司法审查强度制度实践中存在的问题，并对其进行符合当前司法现实的整体性机制构建。
一、行政诉讼司法审查强度的制度实践演变
新法在原行政诉讼法的基础上进行了较大的修改，在司法审查强度层面，主要体现为司法审查范围、司法审查深度，以及司法审查目的的变化，具体观测如下。
(一)司法审查范围
根据新法第12条的规定，行政诉讼受案范围在原有范围内出现明显的扩张，不再局限于2015年之前的《行政诉讼法》规定的具体行政行为，而是延伸到了行政协议、规范性文件等抽象性行政行为，以及相关民事争议等非行政法规制的对象。行政诉讼中受案范围的扩大，意味着更多的行政行为能够被纳入到了行政诉讼司法审查的视野之中，行政诉讼中的司法审查强度在广度上有了明显的增加。尤其是将抽象行政行为纳入到司法审查的范围，使除了第13条规定中的所有行政行为都有因为行政诉讼而遭受司法审查的可能，从而通过行政诉讼对行政权的司法监督和制衡功能，为行政权力的正确行使提供了充分的法律保障。
(二)司法审查深度
新法在审查深度方面也有了较大的改变，一改之前行政诉讼中司法审查基本只能局限于合法性的范畴，允许法院在审理过程中对相关行政行为的合理性和适当性进行审查。从理论上来讲，行政诉讼中对行政行为的司法审查包括合法性和合理性两个向度。然而，在新法之前的行政诉讼法下，行政诉讼中的司法审查不仅局限于具体行政行为，而且一般只对其合法性进行审查，至于具体行政行为是否合理和适当，应当由行政系统内部的行政复议制度予以裁决，司法审查基本不能介入。而根据新法第70条到第78条的规定，行政诉讼中可以对被诉行政行为的合理性和适当性进行司法审查，行政行为明显不当可以判决撤销或者部分撤销，并可以作出给付或确认无效判决，司法审查强度上有了极大提升。
(三)司法审查目的
虽然《行政诉讼法》司法审查的目的一直是通过司法监督，保障行政权力的正常行使，但新法之前的《行政诉讼法》因为主要是对具体行政行为的合法性进行审查，即法院只能对具体行政行为在形式上是否符合相关法律法规作出相应的判断，其目的事实上只是保证具体行政行为的形式合法性或合规性，而对其合理性和适当性则在所不问。然而，这种仅仅考虑形式上合法的司法审查模式往往导致相关行政诉讼判决结果的实质性不合理，使行政相对人的合法权益无法得到有效的司法救济，此类判决不仅不能产生很好的社会效果，甚至由于同公认的道德相抵触而损害法律的权威。比较而言，新法在目的上更加注重司法审查的实质公正，因此不仅将抽象行政行为纳入司法审查的范围，而且不再局限于形式上的合法审查，而是更加注重对被诉行政行为合理性和适当性的实质审查，从而确保司法审查真正实现对行政行为监督作用，使行政相对人的合法权益得到有效的司法救济。
二、行政诉讼司法审查强度的运行审视
新法在司法审查的范围、深度和目的等方面的大幅改变，使司法审查强度在原有基础上有了较大的增加。由于缺乏对不同类型行政行为司法审查强度的可操作性标准，导致对司法审查强度不当处理等相关问题。
(一)行政管理行为上出现过度审查情况
行政管理行为指有权行政机关依照相关法律的规定，以国家强制力为后盾对社会进行管理的行为。行政管理行为的顺利实现有赖于作为被管理对象的行政相对人的配合和服从，而作出行政管理行为的行政机关权威性的存在，则是行政相对人配合和服从的前提和基础。因此，为了保证行政管理职能的顺利实现，树立和确保行政机关的权威，是包括司法审查在内必须高度关注的重要问题。然而，由于新法在整体上加强了对行政行为的审查强度，在具体制度实践中很多司法实务人员乃至理论界人士不加区分地认为对于行政管理行为的司法审查强度也需要在原有基础上大幅加强，从而导致了对行政管理行为过度审查的问题，主要表现为两个方面:一是不尊重行政机关的自由裁量权。实践中，行政审判存在不尊重行政机关的自由裁量权问题，表现在对于具体行政行为滥用合理性审查的权力，法院在司法审查中认为不合理的行政行为，直接代替原有行政机关予以改判。二是不尊重行政机关管理的专业性。不尊重行政机关管理的专业性，对于一些技术性很强的行政行为，进行超出法院自身能力的实质性审查。行政诉讼中法院对行政管理行为过度审查的结果，不仅人为增加了审理过程的复杂性和判决结果的不确定性，而且严重损害了被诉行政机关应有的行政权威，极易形成司法权力可以对行政行为任意改变，从而事实上凌驾于行政权力之上的错误印象。因此，对行政管理行为的过度审查不仅可能导致行政机关的抵制而使相关判决事实上无法执行，而且造成了司法权对行政权的不当僭越，损害了行政机关的权威，从根本上降低了行政管理的效能，不利于社会整体福利水平的提高。
(二)行政裁决行为上局限于形式审查
行政裁决是指行政主体依照法律授权和法定程序，对当事人之间发生的与行政管理活动密切相关的、与合同无关的特定民事、经济纠纷进行裁决的具体行政行为。一般认为行政裁决是一种类似于司法判断行为的准司法行为。
与行政管理行为不同，行政裁决行为并不是行政机关对行政相对人实施的自上而下的管理行为，而是作为中立的第三方对平等主体间的民事争议进行判断和处理。毫无疑问，对于民事争议的裁决来说，法院远较行政机关专业，能够更好地保证裁决的公平和公正。法院对行政裁决行为的合理性和适当性方面的实质性审查，甚至直接对行政裁决行为予以改判，因为行政机关本来就不是民事争议的专门处理机关，并不会出现损害行政机关权威性的问题，反而能更好地促进社会公正。
然而，在司法审查的制度实践中，受限于传统上只对具体行政行为进行合法性审查的理念，对行政裁决行为仍然局限于形式审查，从而错失了充分发挥自身解决民事纠纷的专业优势，对促进相关民事纠纷顺利解决起不到应有的促进作用。
(三)新类型行政诉讼案件上缺乏科学审查标准
新法第12条和第61条在之前的基础上增加了行政协议、行政法律文件和一并解决民事争议三种新类型的行政诉讼案件，其有力增加了行政诉讼中司法审查的范围和整体司法审查的强度。然而，在具体司法审查过程中对强度的把握存在较大的问题。
第一，行政协议案件的司法审查缺乏相应的依据。行政协议虽然属于合同的范畴，但我国当前的合同法和其他民事法律均只对平等主体间的合同关系进行规制，而行政协议由于主体之间属于管理和被管理的纵向关系，对其进行司法审查缺乏明确的法律依据，从而使对这类案件的司法审查强度的把握几乎完全凭法院自身对相关法律的理解。部分学者认为行政协议除了主体特殊外，本质上同民事合同并没有根本区别，可以直接根据合同法和其他民事法律的相关规定进行司法审查。而另一部分学者则认为由于主体的特殊性，行政协议同民事合同存在根本的区别，完全排斥合同法等民事法律的参考作用。由于对行政协议司法审查法律依据的不同理解，致使对其司法强度把握存在很大的任意性，不利于司法公正的真正实现。
第二，对行政法律文件的过度司法审查。对行政法律文件的过度司法审查，主要表现在不是将司法审查的强度控制在合法性审查，而是进一步扩展到合理性和适当性审查的领域。事实上，由于行政法律文件的制定和贯彻是行政机关行使行政管理权力的主要方式之一，直接关系到行政机关的行政权威，为了保证行政权力行使的相对独立，司法权对其监督应当仅仅限于形式合法的程度。对行政法律文件的合理性和适当性审查不仅过度干预了行政管理权力的行使，而且法院在自身不擅长的行政管理专业领域进行实质性审查，本身就有悖于行政权和司法权分工合作的基本原则。
第三，司法审查强度与民事争议解决之间缺乏协调机制。对一并解决民事争议案件，不注意司法审查强度与民事争议解决之间的协调。由于一并解决民事争议案件被纳入到新法的司法审查范围，法院在对相关行政行为进行审查时必须同时兼顾行政争议处理的公平公正，而不是单纯地对行政行为本身进行审查。然而，由于行政诉讼从本质上并不是为民事争议的解决而设计的司法审查程序，可能导致法院在审理此类案件时，出现对行政行为的裁决和对民事争议的处理互相矛盾的地方。
三、行政诉讼司法审查强度的域外观察
域外法治建设较好的美国、英国、法国、德国等发达国家经过长期的司法审查的实践，有效确立了司法审查强度的制度体系，其对我国行政诉讼法审查强度制度的建构具有重要的理论借鉴价值和实践参考意义。
(一)英美法系
1.美国的司法审查排除制度
美国的司法审查强度的相关制度规定主要体现在行政程序法的第701节，其中专门陈述了司法审查排除的有关事项，即将法律排除司法审查的行为，以及自由裁量的行政行为排除在司法审查的范围之外。另外，根据美国联邦法院的判例，涉及到国防、外交、政治任命的行政行为，涉及国家安全和司法部的追诉行为，以及行政机关内部事务处理等事项，也被排除在司法审查的范围之外。
为了保证司法审查强度标准的可操作性，美国行政程序法第701节对排除在司法审查之外的行政行为采取严格解释标准。对于法律排除司法审查的行为，只有在相关法律对于排除司法审查的表述不仅在形式上是清楚的，而且在理由上是令人信服的，才可以认为达到了需要被排除在司法审查之外的标准。对于自由裁量的行政行为和行政机构内部事务处理，同样要受到行政程序法第706节规定的授权的限制，从而使自由裁量行为被排除在司法审查之外的规定不再绝对化，假如当事人认为自由裁量的行政行为损害了宪法和法律规定的自身的重大合法权益或基本权利，则法院仍然对其拥有司法审查权。如根据美国联邦法院Bryson法官的解释，未获得行政职务任命是行政机构内部事务处理的行为，当事人无权提起行政诉讼，但是当事人有证据表明其未获任命是因为其种族是黑人，相关行为违反了宪法保护的种族平等权，则可以向法院提起行政诉讼，从而将其纳入司法审查的范围。
2.英国的相对司法审查制度
英国虽然与美国同属英美法系国家，但由于自身的历史传统在司法审查强度的制度规定方面同美国存在一定的区别。同美国三权基本平等的分立和制衡的机制不同的是，英国实行的是议会至上的“议会主权”制度，即议会代表全体国民掌握国家最高权力，行政和司法权都必须从属于议会主权。同美国的法院拥有针对立法和行政行为进行完全司法审查的制度不同，根据法律规定，英国上议院同时拥有最高司法审查权和立法权，因此对立法的审查只是形式上存在，英国普通法院只能对行政机关的行政行为进行相对司法审查，可以根据议会制定的法律对被诉行政行为进行实质性审查，对于违法的行政行为，可以通过裁决宣布为非法或予以撤销。
英国同样存在排除司法审查的相关规定，但对具体被诉行政行为是否属于应当被排除的行政行为，英国的司法审查制度首先强调的是法院的自由裁量权，亦即法院自身拥有最终决定相关行政行为是否应当纳入司法审查的权力。与美国的司法审查排除规制严格限定行政自由裁量行为以及其他法律排除的行为不得纳入司法审查范围的做法不同，英国的高等法院可以根据具体情况自行判断提出司法审查的当事人对相关事项是否拥有必要的法益，从而决定是否同意对相关行政行为进行司法审查的申请。当事人在相关行政行为中拥有需要保护的适当的合法权益是法院决定是否将其纳入司法审查的唯一标准。因此，与美国的司法审查排除规则更加强调形式上的限制不同，英国的相对司法审查制度更加注重对当事人合法权益的实质性保护。
(二)大陆法系
1.法国不完全的司法审查制度
在法国大革命时期，法国法院公然站在反动的君主势力一面，同革命群众和政府相对抗。因此，在大革命之后，法国形成了对法院不信赖的传统。体现在在司法审查方面，法国一直存在司法权不得干涉立法权和行政权的思想。正是在这种思想的影响下，作为法国司法机关的普通法院对于行政行为不具有司法审查的权力，而是在行政系统内部建立行政法院，由行政法院负责审理由于行政行为引发的纠纷。行政法院在法国的政治结构中属于行政系统的复议机关，其对行政纠纷进行审理的行为并不属于司法审查的范围。而对于立法的司法审查，法国历史上同样长期持排斥态度。一直到二战后的1958年的第五共和国宪法，法国对于司法审查的态度才出现真正的改变，成立了专门的宪法委员会。宪法委员会专门负责立法行为的审查，审查范围主要是国会的立法行为是否违宪，主要是有没有超越宪法第34条规定事项之外的立法行为。因此，法国司法审查的范围非常狭小，相应的司法审查强度在发达国家中也明显偏弱，不仅只能针对立法行为，而且审查过程也不是采取诉讼程序和公开审理，并不具有典型的司法审查的性质，属于不完全的司法审查制度。
2.德国的宪法法院制度
同法国的宪法法院只能行使不完全的司法审查权力不同，德国的宪法法院制度则属于相对完善的违宪审查制度。德国的宪法法院制度起源于1924年的波昂宪法，宪法法院的司法审查权力非常广泛，可以对任何国家机关行为的合宪性进行审查，这种审查既可以是法院依职权启动，如各级法院在审理案件的过程中发现其必须适用的法律存在违宪的可能，则应当中止诉讼，并将其送交宪法法院进行合宪性审查，也可以是当事人在诉讼中发现所援用法律涉嫌违宪后专门向宪法法院提出对其进行合宪性审查的申请。与此同时，宪法法院拥有对联邦和地方各级国家机关及其工作人员的相关行为是否违宪进行监督的权利，其不仅负责解释宪法，而且可以直接命令涉嫌违宪的公权力机关停止相关权力的行使。
(三)评析与借鉴
域外法治国家根据其自身的历史传统和具体国情的差异，对于司法审查强度的规定上各具特色，主要体现在以下三个维度。
第一，应当规定相对明确的司法审查范围。司法审查范围的大小是决定司法审查强度的主要问题，无论是美国和英国的司法审查排除规制，还是法国和德国对于司法审查机关的职权设定，都在事实上起到了对司法审查范围进行明确的作用，这是限制司法审查机关滥用司法审查权力实行过度审查或者司法审查不作为的关键措施。
第二，应当界定对行政权的审查边界。对行政机关权力行使的尊重，尤其是对行政自由裁量权的尊重。其中最为极端的是法国，直接将所有行政行为排除在司法审查之外，而是建立行政系统内部的行政法院系统专门处理行政纠纷。在美国的司法审查排除规则中，也明确将行政机关拥有自由裁量权的行政行为排除在司法审查之外。即使是更为强调保护公民合法权益和实质性公正的英国与德国，也只能通过撤销和宣布无效的方式否定相关行政行为的效力，而不允许通过司法审查直接代替行政机关对其行为的具体内容进行矫正。
第三，应当将保护公民基本权利作为司法审查的根本目的。司法审查对行政权力的限制，其根本目的就在于通过限制权力保障权利的实现。即使在最为注重形式公正，从而将拥有自由裁量权的行政行为排除在司法审查之外的美国，也规定可以对明显损害公民宪法权利，如种族平等权的自由裁量行为纳入司法审查的范围之中。
四、行政诉讼司法审查强度的完善机制
(一)司法审查强度机制构建应当遵循的原则
司法审查针对的是各不相同的具体行政行为，要保证在司法审查的具体操作过程中强度的适当，必须为其确立普遍适用的基本原则。从司法审查保证行政权力的合法行使，通过限制权力确保权利实现的目的和功能来看，司法审查强度机制的构建应当遵循以下方面原则。
1.严格遵守法律规定原则
严格遵守法律规定，是法治社会的基本要求。司法审查强度机制作为法治社会架构的有机组成部分，严格遵守法律规定是这一基本要求在司法审查领域的具体表现。严格遵守法律规定分为对法律形式上的严格遵守和实质上的严格遵守。在作为依据的法律正当性不存在明显瑕疵的情况下，一般意义上的严格遵守法律主要指的是相关行为与法律规定在形式上具有其一致性。对于司法审查强度机制来论，严格遵守法律规定的原则，即要求强度上应当在形式上符合相关法律的规定，不得超越法律的规定增加司法审查的强度，也不得降低司法审查的强度。这一原则表现最为典型的是美国的司法审查排除规制，法院必须在法律规定范围内行使司法审查权，对被诉行政行为首先要进行形式合法性的审查，保证司法审查的强度同法律的规定一致，这是法治建设对于司法审查强度的最低形式要求。根据这一原则，行政诉讼对被诉行政行为的审查强度应当在审查范围上严格按照新法第12条和第13条的要求，在审查程度上应当严格按照新法第70条到第78条的相关规定。因此，任何属于新法第12条和第13条内的被诉行政行为，都应当被纳入司法审查的范围，反之则必须排除，而对于接受审查的被诉行政行为，审查程度不得超过也不得低于第70条到第78条的相关规定。
2.公民权利救济原则
新法在第70条到第78条对司法审查的程度进行了具体的规定，但这一规定是对普通被诉行政行为司法审查强度的一般性规定，在确定具体被诉行政行为的司法审查强度的过程中，法院还应当根据自身对案情的判断在相关法律的规定中选择最为适合被诉行政行为的司法审查强度。基于行政诉讼的目的是通过限制行政权力确保公民权利的实现这一制度目标，法院在运用自由裁量权对具体被诉行政行为进行司法审查时，必须恪守公民权利救济原则。对此，无论是英国、美国和德国关于司法审查强度的规定，都将保护公民权利，尤其是基本权利作为司法审查的根本目的，甚至为了这一目的的实现可以适当扩大司法审查的范围，如美国行政程序法第706节关于严重侵害公民宪法权利的行政行为可以不受司法审查排除规制限制的规定，英国赋予高等法院自行裁量相关行政行为是否涉及公民实质性利益从而启动司法审查的规定等。遵照对公民权利进行充分救济的原则确定具体被诉行政行为的审查强度，是我国国家权力为人民利益服务这一国家性质的应有之义。因此，虽然我国在行政诉讼的司法实践中，对具体被诉行为的司法审查强度主要停留在对其形式合法性进行审查的程度上，尤其是对属于法律规定的行政自由裁量的行政行为，对其实质合理性和适当性一般不进行审查，在行政诉讼中对非行政行为也不进行司法审查。然而，根据新法规定，即使属于法律规定的行政自由裁量范畴的行政行为，如果其明显损害行政相对人合法权益，以及虽然不是行政行为，但是和被诉行政行为密切相关的民事争议，当事人请求一并审理的，也应当按照对公民权利进行救济的原则，将此类案件纳入司法审查的范围。
3.尊重行政权威原则
司法审查的目的是通过对行政权力进行限制，从而实现对公民权利的保护，但与行政权力需要受到司法审查的限制类似，司法审查作为一种国家权力，其强度同样要受到不影响行政权力的正常行使的限制。行政权力的主要作用是对整个社会进行行政管理，从而保证社会的高效稳定运作，最大限度促进社会整体利益的实现。行政权力有效运作的前提是其具有人们所信服的权威和专业能力。因此对被诉行政行为进行司法审查的目的，并不是为了否定行政权力整体上的必要性和有效性，而是通过对其具体行为的偏差进行纠正，保证其整体权力行使的正确性和有效性。
因此，在对被诉行政行为进行司法审查时，相关审查强度必须保持在不会实质性损害行政权威的程度上，以及应当充分尊重行政权威性。尊重行政权威性的原则在域外发达国家司法审查强度机制中均有所体现，比较典型的是美国的司法审查排除规则。这一原则要求法院在行政诉讼的过程中，必须在纠正错误的行政行为的同时，尽可能采取间接纠正的措施，不以司法命令的形式直接取代充分尊重行政权威性，对于属于行政管理专业领域的行政行为，除非可能导致明显的不公正，尽可能将审查强度保持在合法性的形式审查范畴之内。
(二)具体行政行为司法审查强度的机制构建
1.对行政管理行为实行谨慎形式审查
行政管理行为，是指有权行政机关依据法定职责对国家和社会进行管理的行为。行政权之所以能成为现代三权分立政治架构中的主要组成部分，就在于其对国家和社会的管理作用。因此，行政管理行为是行政机关履行其管理社会职责的基本行为，行政权力的行使主要以各种形式的行政管理行为表现出来。正是因为行政管理行为在行政目标实现过程中的基础作用，对具体行政诉讼中的行政管理行为进行司法审查的过程中，对其强度的把握必须充分遵守尊重行政权威性的原则，实行谨慎形式审查的制度。
首先，对行政处罚、行政命令、行政强制、行政许可等具有强制性内容的行政行为，由于这些行为的贯彻以国家强制力作为后盾，因此维持其权威性尤其重要。因此，应当主要采取间接纠错的方式，规定在司法审查中发现相关行政行为事实不清、证据不足，或者适用法律错误时，法院应当撤销，令行政机关重新作出行为，而不是直接以司法命令覆盖原有行政行为，对其进行直接矫正。尤其是对于行政处罚行为，法院根据新证据代替行政机关作出判决，不仅对行政权构成僭越，在实践中也会面临障碍。如果法院作出更重的处罚，会影响司法的角色定位，法院不是救济公民权利而是与行政机关共同加重相对人负担;反之，如果法院作出较轻的处罚，又很可能面临行政机关不执行，甚至陷入损害行政权力权威的尴尬境地。因此，对此类行为的审查，主要是适用法律、法规，参照规章，采用规范性文件，尊重行政的技术性规定的条件，以形式合法性的审查为主。尤其对于拥有行政自由裁量权的被诉行政行为，一般只审查自由裁量权是否超出法律规定的范围，在没有超出的情况下，不对其进行进一步的实质审查，除非相关行政管理行为显示公平，不矫正的话有可能对行政相对人造成较大的损害，才能按照对公民权利进行救济的原则，才能对其合理性和适当性进行审查。
其次，对非强制性的行政管理行为，如行政规划、行政指导、行政合同、行政奖励、行政信息服务等，由于此类行为的非强制性，行政相对人可以选择服从和不服从。因此，即使行政相对人不服从，一般也不会对行政相对人的合法权益产生不利影响，因此不属于行政诉讼司法审查的范畴。当然，对于某些显示公平，或者严重损害公民合法权益的非强制性行政行为，如行政奖励行为不符合相关规定，使应当获得奖励的公民没有获得奖励，行政信息服务提供的信息出现不应当出现的明显错误，误导公民造成重大损失等，按照新法第12条的规定，仍然可以纳入行政诉讼司法审查的范围，但因为这类行为的非强制性，即使被纳入司法审查的范围，在审查强度方面仍然应当以相关行为的形式合法性审查为主，除非被诉行政机关确定的相关损失的赔偿数额明显不合理，从而对行政相对人显示公平的情况，否则不应当对其进行合理性和适当性方面的实质性司法审查。
2.对行政裁决实施深入严格的实质审查
行政裁决是有权行政机关以第三方身份对平等主体之间的民事争议进行审查并作出决断的行政行为，对行政裁决不服的利害关系人可以依法向法院提起诉讼。在该类案件的审理中，法院即应遵照对公民权利进行救济的原则，有必要进行实质性审理的深入严格审查。因为设立行政裁决的目的之一是为法院分流诉讼，帮助司法机关解决一部分民事纠纷，法院对民事争议本来就具有当然的、概括的管辖权，在行政裁决案件中实行继审主义不会造成司法代替行政作决断的问题。如果仅仅采取谨慎的形式审查，不允许考虑新的证据和材料，那么法院认为行政裁决违法只能予以撤销或责令重作。此种情形下民事争议的当事人要么重新提起行政裁决、要么提起民事诉讼，本来已经在先前诉讼中调查清楚的事实又要重复调查，既增加当事人诉累，又浪费司法资源。针对此类案件，应当充分考虑司法裁判与司法命令在合理性审查判决中的作用，根据行政裁决行为涉及的民事争议的具体情况，通过司法命令的方式对被诉行政裁决行为进行替代。当然，由于维护行政权威的重要性，这种直接利用司法命令替代行政裁决行为的司法审查强度必须控制在有限和严格解释的范围内，即只能针对行政诉讼法允许的行政裁决行为或者明显不公正的金钱处罚行为，而且对于相关行政行为是否属于此类行为进行严格解释。
3.新类型案件坚持确保公民合法权益为标准
与之前相比，新法扩大了行政诉讼的受案范围，将行政协议案件、一并解决民事争议案件，以及附带审查规范性文件案件等新类型案件纳入了司法审查的范围。对于这些新类型案件司法审查强度机制的构建，除了秉持司法审查强度整体上应当遵循的三原则外，在相关法律欠缺的情况下，还应当充分注意到相对人权益保障这一行政诉讼的价值中枢，以最大限度维护公民合法权益为标准确定具体被诉行政行为的司法审查强度。
首先，对于行政协议案件，虽然行政协议不属于民事合同的范畴，但与其有很多地方是相同或类似的。虽然行政协议不能等同于普通的民事协议，但对于这些相同或类似的方面，应当结合民法和合同法的相关规定，除形式合法性审查外，进行合约性审查，对于形式合法性和合约性审查均没有瑕疵的情况下，如果相关条款对行政相对人显失公平，则应当增加司法审查的强度，进行实质性的合理性和适当性审查。
其次，对于一并解决民事争议案件，因为法院在解决民事争议上的专业性，应当参照行政裁决行为的司法审查强度，强调相关行政行为的实质合理性审查和相关民事争议中公民合法民事权益的实现，同时司法强度的把握上应当注意行政和民事争议裁决的一致性，以解决民事争议的相关裁决为基础，对相关行为的司法调查强度进行适当调整，确保实体公正的实现和维护法院判自身的司法权威。
再次，对于附带审查规范性文件案件，因为行政诉讼中涉及的行政规范性文件主要是行政机关行使行政管理权力的过程中发布的，因此实质上也是行政管理行为的重要组成部分，在审查强度的控制上应当比照上述行政管理行为的司法审查强度，采取谨慎的形式合法性审查。而且，因为这种审查属于对被诉行政行为的附带请求，在司法审查强度方面必须要贯彻司法审查的被动性原则，只能在行政诉讼中按照当事人的请求对相关规范性文件进行附带审查，而不能由法院主动依职权进行审查。因此，在对规范性文件进行审查的过程中，应当严格按照立法法规定处理相关法律冲突，在当事人请求的前提下进行被动审查，只对规范性文件的合法性、准用性进行形式审查。在审查过程中发现相关规范性文件违法的情况下，只能按照间接否定的原则，依据行政诉讼法的规定裁定不将其作为司法裁决依据，而不是直接宣布相关规范性文件无效。
结语
行政诉讼中的司法审查是司法权行使其对行政权的司法监督的主要形式，对于充分发挥司法权对行政权正确行使的保障功能具有重要价值。然而，正如任何权力的行使都必须进行必要的限制一样，司法审查的强度也必须遵循一定的规制。对具体行政行为的司法审查强度过高，可能导致司法审查权的滥用，对行政权的行使产生不正当的干预。审查强度过低，则会导致流于形式，不能促进实质公正。因此，有必要根据司法审查通过限制行政权力保障公民权利的根本目的，针对当前行政诉讼中司法审查强度制度实践中存在的问题，结合域外发达国家的相关经验，对我国的行政诉讼司法审查强度的机构进行科学构建。