解读 | 周望：论党内法规与国家法律的关系

作者介绍：周望，中国浦东干部学院副教授，法学博士。

一、党内法规的性质和定位

围绕党内法规是不是法，主要形成了两种观点。一种是否定论，认为党内法规不是法，其主要理论依据是国家法理论，主张国家法之外没有法律。另一种是肯定论，认为党内法规是法，其主要理论依据是法律多元主义理论，主张从广义上理解法，包括国家法在内的几乎所有规范都可以称为法。

基于国家法理论和法律多元主义对党内法规的性质和定位的分析与探讨，我们可以得出以下结论：党内法规的性质和定位问题与法的本质如影随形，其实质就是关于法的本质的不同理解。如果从分析实证主义法学的视角来看，法仅限于国家法，那么党内法规不是法，甚至连“党内法规”的提法都难以成立。但是，如果从社会法学的视角来看，法不限于国家法，那么党内法规也是法。社会法学不是从法的本质出发，而是从法的特征和作用来看待什么是法，也就是法律多元主义的广义法概念。除了国家法，其他社会规范同样起到的是规范社会行为、调整社会关系的作用，在一定范围内具有普遍的约束力和强制性。因此，从社会法学看，党内法规可以理解为广义的法，是相对于国家法的社会法，也常常被称为“活法”（埃利希语），是相对于硬法的软法，是一种强调执政党自我约束的“坚硬的软法”

二、党内法规与国家法律的联系和区别

（一）党内法规与国家法律的联系

第一，具有共同的经济基础。都是以社会主义初级阶段的以公有制为基础、多种所有制共同发展的基本经济制度为基础。第二，具有共同的阶级意志。都反映着党和人民的根本意志，体现共同的利益追求。第三，具有共同的指导思想。二者都坚持以马克思主义为指导。第四，具有共同的价值取向。两者在实质价值上都追求公平正义、自由、平等，追求权力制约和权利保障，在形式价值上都追求普遍性、平等性、稳定性、可预期性等良法品质。

（二）党内法规与国家法律的区别

第一，制定主体不同。党内法规的制定主体包括党的中央组织、中央纪律检查委员会、中央各部门、省自治区直辖市党委。国家法律的制定主体则是有权的国家机关，根据立法法等法律法规规定，从立法主体界别来看，设区的市以上级别政府的人大和常委会有权制定地方性法规，设区的市以上级别的人民政府有权制定地方政府规章。

第二，表现形式不同。其一，名称不同。党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。法律的名称一般是法、条例、规定、办法等。其二，体系构成不同。党内法规制度体系可以从纵向和横向两个维度考察。纵向上看，党内法规制度体系由中央党内法规、部门党内法规和地方党内法规构成。横向上看，党内法规制度体系可以分为综合性党内法规、思想建设方面的党内法规、作风建设方面的党内法规、反腐倡廉方面的党内法规、民主集中制建设方面的党内法规、军事方面的党内法规。国家法律体系同样可以从纵向和横向两个维度考察。纵向上看，我国法律体系分为三个层次：宪法，法律，行政法规、地方性法规等。从横向上看，我国法律体系分为七大法律部门：宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。

第三，调整对象和适用范围不同。简言之，党内法规调整的是党组织的工作、活动和党员行为，主要适用于党内。国家法律适用于全体公民和全社会。但是二者适用界限也并非泾渭分明，也存在一定的交叉，因为党员同时又是公民。

第四，实施力量和保障力量不同。党内法规的实施主要依靠党员的自觉和党的纪律保障。国家法律主要依靠国家强制力保障实施。

三、党内法规与国家法律的效力关系

讨论党内法规与国家法律的效力关系，不能简单地下结论说两者效力谁高谁低：党领导人民制定宪法和法律，党也必须在宪法和法律的范围内活动。

首先，党领导立法。党领导立法是“坚持党对一切工作的领导”的必然要求和具体体现。朱景文认为，在立法中坚持党的领导，主要表现在两个方面：一是把握政治方向，二是提供政治、思想和组织保障。把握政治方向，主要是党委、特别是党中央的职能；提供政治、思想和组织保障，是党中央领导下的立法机关党组的职能，在政治上、思想上和组织上保障党中央的决策通过法律程序变为国家意志。

其次，党内法规不得与宪法法律相抵触。党内法规与国家法律关系上，要坚持两条原则，第一条原则是法律优先原则，即党必须在宪法和法律的范围内活动。这一原则意味着，国家法律的效力高于党内法规，国法具有相对于党规的优先性；党内法规不得违背国家法律，抵触无效。第二条原则是法律保留原则，即有的事项属于专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定。

最后，党规严于国法。党内法规严于国家法律是由党的性质决定的。国家成员的权利与生俱来，而政党成员的权利则是在政党认同的基础上通过自身的努力争取的，是党员在自己作为公民本来享有的自由权利的基础上，以部分的公民权利交换而来的，党员在享有党员权利的同时，必须接受党的严格的纪律刚性约束，因此，一般来说，党纪党规的要求严于国法。但是需要指出，党内法规可以严于国家法律，但不得违背国家法律原则和法治精神，不得违背法律保留原则，法律保留事项只能由法律作出规定，党内法规不得僭越，更不得作出严于法律的规定。

四、党内法规与国家法律的衔接和协调

衔接主要涉及两种情形：一种情形是国家法律有规定而党内法规没有相应规定，以致国家法律没有细化或配套而难以落实，需要党内法规与国家法律做好衔接的情形；另一种情形是党内法规有规定而国家法律没有规定，需要将党内法规转化为国家法律的情形。

党内法规和国家法律衔接和协调需要充分的制度机制保障。党内法规与国家法律的衔接和协调，应当在法治统一的框架内，在宪法至上的原则下进行。保障党内法规与国家法律的衔接和协调，需要四类制度或机制：一是预防机制，即避免不衔接、不协调情况的发生；二是发现机制，以便及时发现不衔接、不协调的情况；三是判断机制，即判断是否构成不衔接、不协调；四是处理机制，发挥解决和纠正不衔接、不协调情况的功能。具体而言，界分立法权限、立法规划制度、党内法规备案审查制度、党内法规清理制度、党内法规立法后评估制度都是党内法规与国家立法衔接和协调的重要制度。