浅谈限期拆除决定的性质

在我国目前的法律体系中，针对已建成的建筑物、构筑物，若未按照《城乡规划法》第四十条（城市、镇规划区）、第四十一条（乡村规划区）的规定办理建设规划审批手续的，行政机关会依据《城乡规划法》第六十四条、第六十五条的规定进行处理，实践中，多数地区的城乡规划主管部门（因行政机关职权调整，目前已纳入城市综合行政执法部门职权范围）或乡镇政府会依据《行政处罚法》、《城乡规划法》作出“限期拆除决定”的行政行为，那么何为“限期拆除决定”？这是个什么性质的行政行为？本文在明律师发表一下个人理解。

我国常见的行政行为一般有行政处罚行为、行政强制措施行为、行政强制执行行为、行政许可行为、行政命令行为、行政补偿行为、行政监督行为、行政指导行为等等，而行政机关依据《城乡规划法》作出的限期拆除决定属于上述行为中的行政强制措施行为。根据我国《行政强制法的规定》，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为，行政强制措施行为往往不决定事件最终的处理结果，强制措施行为发生后，随之而来的是行政强制执行行为或者行政处罚行为，后者才是对事件产生处理结果的行为。结合行政强制法的定义，《城乡规划法》调整的是城乡规划的管理，协调城乡空间的布局，调整规划区范围内的建设活动，保护的是人民政府针对国土空间规划的顺利实施，如某一主体未依据人民政府确定的规划进行建设，既违反了城乡规划，城乡规划主管部门将采取责令停止建设或限期拆除的方式来暂时性的避免违反城乡规划程度的扩大化、严重化，后续在运用其他行为来恢复违反规划的状态，保障城乡规划的顺利实施，从行政行为定义本身角度来看，限期拆除决定这一行为应属于行政强制措施行为。

实践中，行政机关或人民法院会认为依据《城乡规划法》作出的责令限期拆除决定属于行政处罚行为，但这是错误的，早在2012年，国务院法制办公室就曾作出过复函（国法秘研函[2012]665号），明确“根据《行政处罚法》，行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为，因此，《城乡规划法》第六十四条规定的限期拆除、第六十八条规定的责令限期拆除不应当理解为行政处罚”。此外，根据2021年7月15日新实施的《行政处罚法》第二条“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”，法律对行政处罚的定义更看中惩戒性，而违反城乡规划的行为并不侵害任何人的实体权利，他只是违反某一城市发展的方向、规划的方向，这种方向是随时可能改变的，是虚拟的，也就无从谈起对违法行为人的惩戒，换句话说即便限期违法行为人拆除某一建筑，从非法利益不受保护角度，对于违法行为人来讲没有任何的权利减损，不满足行政处罚的基本定义。

在我国现行法律体系之下，还有一部法律规定了限期拆除行为，即《土地管理法》，但其与《城乡规划法》的限期拆除本质完全不同，我国《行政处罚法》第九条规定行政处罚的种类是法定的，非法定的五类行为以外（新处罚法种类有增加），还伴随着兜底条款，即法律、行政法规规定的其他行政处罚。言外之意，除非我国其他法律、行政法规规定了某一行为属于行政处罚行为，否则，只要不是法定的处罚种类，均不能称之为行政处罚。结合《土地管理法》第八十三条，违法占地的违法行为人作出责令限期拆除决定是明确定义为行政处罚的，并且法律也是明确将起诉期限减少到15天的，这里就蕴含着《土地管理法》的存在所保护的领域问题，我国九百六十万平方公里的土地不是国有的就是集体所有的，任何人违法占地必然侵害了他人的利益，所以要进行惩戒性的处罚，这是与城乡规划领域限期拆除决定不属于行政处罚最本质的区别。

笔者在办理行政案件过程中，发现较多的法院仍然对《城乡规划法》的限期拆除决定有着错误的认识，这是需要我国法律人员重视的，也希望国家会出台明确的、有权威的规定、解释，来进一步纠正以往的错误，本文讨论的限期拆除意义非凡，直接关乎到行政行为的适用法律是否正确的问题，关乎到作出限期拆除决定程序是否正当的问题，由衷的希望从今年《行政处罚法》新修改之际，把近十年的错误正视且改正。