技经观察 | 后疫情时代的技术治理蓝图
布鲁金斯学会2月17日发布《后疫情时代的技术治理蓝图》报告，概述了第四次工业革命及新冠肺炎疫情背景下，各国现有技术治理框架面临的挑战；为各国的监管政策构建了一个新的蓝图，介绍了一种新的跨政府协作的监管方式，以帮助各国在技术变革的浪潮中抓住机遇。报告指出，需要采取系统性措施来提高可预见性、制定侧重结果而非过程的监管制度、创设监管实验空间、利用数据确定干预措施、发挥私营部门的作用、打造无缝的监管格局，以及消除贸易与合作的壁垒。
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从以往的经验来看，监管措施及法律法规的更新往往很难跟上创新的步伐。新思想、新产品以及新商业模式的推出因此受到阻碍，公民也难以得到有效保护。在疫情之后，各国政府必须建立一种更加灵活、能够支持技术创新的监管制度，以更好地恢复重建。
一
、挑战
实际上，早在疫情暴发之前，监管体系就已暴露出诸多问题，而此次疫情更是放大了这些缺陷。从人工智能到生物技术领域的科技并行发展浪潮正迅速冲击着各国的监管体系。在此背景下，各国政府不得不尽快重新制定规则，让公民从远程医疗、无人交付等技术中获益，并帮助经济复苏。如果治理得当，技术创新将有助于推动新的经济增长，应对紧迫的社会和环境挑战。
然而，目前存在两个主要问题。第一是“步调问题”，第二是“协调问题”。
首先，监管一直很难跟上创新发展的步伐。连续的工业革命大大缩短了技术应用的时间间隔（图1），现在只需几周就可以引入一个新的思想、新的产品或新的商业模式，但却需要至少几年时间来修改、更新相应的法律法规。缺少制衡和有效监管的创新将可能带来巨大风险，监管壁垒和不确定性则会降低创新的潜力，法律也未能对新的潜在危害提供保护。
其次，在第四次工业革命中。技术变革的广度和深度加剧了上述挑战。科技创新的跨领域融合发展对监管的跨部门合作提出了新的要求。从社交媒体到共享出行在内的各个领域，僵化的规则和职权范围增加了许多监管灰色地带。在这些灰色地带中，监管机构难以进行干预，而低效的国际合作更是阻碍了跨国界的风险治理。
图1 技术应用的时间间隔随工业革命的发展缩短
新冠疫情提高了人们对上述问题的认识，同时也提高了解决这些问题的紧迫性，不能再让创新受到落后的监管体系的制约。因此，需要重新思考在整个政府范围内如何制定和管理监管体系，以建立一种更具适应性和协调性的方法，让私营部门和公民社会都能发挥作用。
二
、局限
从历史的经验来看，有效的监管实践一般都遵循相称、开放、公平的原则，但这也导致了监管发展线性、漫长的过程。2017年，德勤的分析发现目前美国联邦法规中67％的内容自最初创建以来从未进行过改动。2018年，经济合作与发展组织（OECD）的评估表示，“尽管某些法律法规可能已经过时，或给企业带来不必要的成本，并可能使公民面临风险，但各国仍不会采取行动系统地调查、监控过程、评估结果”。
也许正因如此，监管改革基本都是落后的，例如美国的“二换一”政策（“two for one”rule）[1]。此外，这些措施也没能考虑到企业的需求。2018年，只有29%的英国企业认为政府的监管方式能够使他们的新产品和服务推向市场。另一项调查发现，92%的企业认为，如果监管机构在未来两到三年内不跟上颠覆性技术的步伐，它们将失去盈利能力。
在第四次工业革命的背景下，相称、开放和公平的基本原则是必要的，同时，监管还必须不断发展以与外部环境的变革保持同步。
三
、建议
报告基于最近和世界经济论坛的共同研究成果，为建立更灵活的监管制度提出七大政策建议。
1. 预见创新机遇及其影响
能够预见创新机遇及其影响的监管机构能更好地抓住科技创新的机会同时将风险降到最低。加拿大、新加坡、瑞典、阿联酋、英国等政府都在为监管的预见性措施投资，这些措施通常能够预测新兴技术和趋势及其对人、企业和环境的潜在影响。这样做并不是要约束和扼杀创新，而是要让监管机构有时间在技术发展的同时与企业和利益相关者进行对话，了解未来的情况，并做好相应的准备，以更新优化其监管方法。
2. 制定侧重结果而非过程的监管制度
丹麦、日本和英国等政府提出了一种思路，即监管的重心应该放在结果上，而不在于规定实施的特定流程。在快速、复杂的技术变革中，着眼于长期政策目标的监管制度会更有韧性。同时，基于目标的方法还能赋予监管机构更大的灵活度，使其更好地调度权力，从而为民众和环境带来最佳的结果。
然而，不是所有企业都有能力实行基于目标的监管，在某些情况下，可能需要采取更具规范性的监管方法。一些软法律机制，如监管指南、业务准则、自愿性标准等，可用作补充手段，减少企业监管的不确定性，同时提高企业的灵活性。
3. 创设监管实验空间
过去的十年中，全球有超过50个管辖区的监管机构引入了“监管沙盒”（"Regulatory sandbox"）的机制。“监管沙盒”由英国首创，指从事金融创新的机构在确保消费者权益的前提下，按英国金融行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA）特定简化的审批程序，提交申请并取得有限授权后，允许金融科技创新机构在适用范围内测试，FCA会对测试过程进行监控，并对情况进行评估，以判定是否给予正式的监管授权，在沙盒之外予以推广。
近年来，新兴的金融科技（Fintech）发展迅速，英国政府意识到金融科技对国际竞争和经济增长的重要作用，努力推进金融科技发展。2014年，英国FCA设立了创新项目（Project Innovate），以支持和刺激金融科技创新。具体措施包括：与创新者互动，以预测和塑造新的创意、产品和商业模式；支持企业，以便他们可以通过监管沙盒以受控方式与市场上的实际消费者一起测试创新；与其他监管机构合作帮助企业了解相关规则，例如关于数据保护等。
英国的成功经验引起多国金融监管机构纷纷效仿，在加拿大、丹麦、德国、日本、意大利、新加坡等国都有典型的例子。一些国家还将实验条款引入了法律，以便将其作为替代方案采用。然而，监管实验的想法并未得到所有人的青睐。纽约金融服务部负责人马里奥·沃洛（Mario Vullo）说，“幼儿才在沙盒中玩耍，成年人需要遵守规则”。
的确，需要采取制衡措施来保证监管实验不会破坏监管目标或不公平地扭曲市场，也需要确保监管机构和企业能够从实验中汲取经验，并对实验进行及时优化调整，让监管实验真正发挥良性作用。
4. 利用数据确定干预措施
数据驱动的技术不仅可以改变企业，还能够变革监管制度。相较于过去，如今监管机构拥有更多收集和分析数据的方法，包括无人机、可穿戴设备、物联网（IoT）、大数据分析、人工智能等。这让监管能够更有针对性，并能够实时评估监管结果、优化监管措施。
5. 发挥企业的作用
为了更好地适应第四次工业革命，必须发挥好企业在创新治理中的作用。由于企业和监管机构之间的信息不对称，产业界通常在管理技术创新风险中处于更有利的位置。以行业为主导的治理机制，例如自愿性标准、行业规范、行业契约等，能够比监管干预更快实现政策目标。因此，如前文所述，由行业主导的治理可以作为补充手段，促进监管措施的落实。
6. 开展跨部门合作
对各行各业来说，科技创新都是第四次工业革命的标志。企业很容易受杂乱的监管制度的制约，从而阻碍新思想、新产品和新商业模式的采纳和应用。因此，丹麦和日本政府引入了“单点接触”（single point of contact）和“一站式服务”（one stop shop）政策，以让企业能够更直接地同不同国家的监管机构进行交流，协调处理问题。
在进行监管干预时，各地区不同的监管方法通常会带来不必要的分歧，从而阻碍交易和共同目标的实现。因此，协调统一的跨地区部门合作非常重要。但这并不意味着要让所有的监管方法都一模一样，而是在可能的情况下可以相互适用。
7. 促进全球合作
第四次工业革命正在重塑全球商业格局，创造共同的机遇和风险。只有通过跨国界的合作，监管机构才能促进全球贸易和投资，从而更有效地应对共同的挑战。
目前，一些地区的监管机构正在寻求科技创新合作的新方法。现在，已有超50个地区应用了更灵活的监管措施，来应对金融、交通、卫生、数据和绿色经济等领域的创新。在金融科技和医药领域也已经涌现出一些多边联盟。
总的来说，上述七条建议是相辅相成的，并且在联合实行时能够发挥最大效用。此外还要随时关注外部环境的动态变化，提高监管的针对性和及时性，确保监管与创新保持动态同步，从而达到预期目的。
四
、总结
目前，建立新的监管制度并不是政府内部的主流思想。许多监管机构都认为“创新”超出了其职权范围，寻求新的监管措施或将带来新的风险和更高的成本。所以，他们宁愿选择待在原地，也不愿做出突破。
因此，要想在政府层面引入新的监管措施，仅靠前文提出的七大建议还不够，刺激监管机构内部的思想变革更为重要。
随着第四次工业革命的深入，那些成功向更灵活的监管制度转变的政府，将在全球经济中获得更大的竞争优势。如果各国政府想要抓住技术创新的机遇，就必须即刻采取行动。