江西省人大常委会执法检查组关于检查《江西省水资源条例》和《江西省河道管理条例》实施情况的报告
根据省人大常委会2013年监督工作计划安排，6月至9月，省人大常委会组织开展了《江西省水资源条例》和《江西省河道管理条例》(以下简称“两条例”)执法检查，目的是促进全省水资源合理开发、利用和保护，加强河道管理，保障防洪安全。为做好执法检查工作，成立了由省人大常委会副主任马志武为组长，常委会部分组成人员和部分省人大代表为成员的执法检查组，制定印发了执法检查方案。受省人大常委会主任会议委托，省人大农委承担具体组织工作。8月12日，执法检查组召开全体会议，听取了省水利厅、省发改委、省财政厅、省环保厅、省国土资源厅等11个部门关于“两条例”实施情况的汇报。8月16日至23日，执法检查组赴上饶、九江市及所辖弋阳、鄱阳、湖口、星子县开展重点检查。同时，委托各设区市人大常委会开展检查。现将执法检查的主要情况报告如下：
一、实施“两条例”的主要做法和成效
我省地处长江中下游南岸，雨水丰沛，河流众多，湖泊星罗棋布。“两条例”实施以来，全省各级政府和有关部门转变治水思路，依法治水、科学治水，做了大量卓有成效的工作，大江大河大湖得到全面系统治理，全省河湖水质良好，水功能区水质达标率保持在80%以上，鄱阳湖是全国五大淡水湖泊中唯一没有富营养化的湖泊，水利基础支撑和保障能力明显增强，人民群众从水利发展中得到更多实惠。
(一)加大“两条例”学习宣传力度，为依法治水和河道管理营造良好社会氛围
实现依法治水，加强河道管理，普法工作必须先行。 “两条例”实施以来，各级政府和有关部门深入基层、面向社会，充分利用报刊、广播、电视和网络等媒体，采取现场讲解、发放资料、书写标语、开动宣传车等形式，开展一系列宣传活动。同时，利用每年的“世界水日”、“中国水周”等进行集中宣传，开展一系列节水宣传活动，举办河道和堤防管理学习培训班，加强对行政管理对象的宣传。通过学习宣传，改变广大干部群众对水资源取之不尽、用之不竭的观念，全社会的水资源保护意识和河道管理意识明显增强，涉水执法人员的业务素质和执法水平有效提升，行政管理对象配合执法和管理的自觉性不断提高。
(二)认真落实饮用水源保护区制度，严格审批入河排污口设置
1.科学合理规划，稳步推进饮用水源保护工作。在查清我省城市水源地饮水安全现状的基础上，编制并实施了《江西省城市饮用水水源地安全保障规划》，为科学合理确定饮用水水源地安全建设方案，制定饮用水水源地保护与管理提供依据。《全省县级农村自来水规划》正在做终审后的修改审批。随着该规划的实施，全省基本可以实现农村自来水全覆盖。编印完成《江西省地表水功能区划汇总本》，划定了全省流域面积在50平方公里以上的河流水功能区。开展重要饮用水水源地安全保障达标建设。对南昌赣江、九江长江、景德镇昌江、萍乡湘江、赣州赣江和26个供水人口在10万人以上的省级重要饮用水水源地实施安全保障达标建设，从水量、水质、安全监控体系、管理体系四方面加强水源地监督、管理和保护，有效保障城乡居民用水安全。
2.加强水库水质保护工作。为解决水库养殖污染问题，省政府办公厅转发了省水利厅《关于规范水库养殖行为加强水库水质保护的指导意见》，明确要求各地坚持属地管理、产权归属、依法行政、维护稳定四大原则，确保到2015年底，水库水质全面达到《地表水环境质量标准》水域功能Ⅲ类以上标准。
3.加强入河排污监督管理。编印《江西省重点入河排污口名录》，为排污控制提供相关数据，并对排污量、排污口所在河流以及企业的性质进行分类，按照分级原则，加强对排污口日常监督管理并接受社会监督。2012年，九江市完成了68个重点入河排污口调查登记编制名录，并进一步规范和加强了排污口的日常监管。
4.加强水环境监测能力建设。以水功能区为单元，开展水域纳污总量核定工作，形成我省地表水功能区纳污能力核定和分阶段限排总量控制意见，作为今后环保主管部门建设项目环境影响评价，审定水域限排总量的一项重要依据。完成了1个省中心和8个分中心水质分析化验室的建设和改造，建成蛇山水文水资源自动监测站，启动水资源监测“百大哨口工程”。在全国率先启动设区市界河断面水量水质自动监测站建设。从2012年起定期发布全省水资源质量月报，及时反映全省主要水功能区、重要饮用水源地及设区市界河段的水资源质量状况。在东江源建设“退果还林”“东江源区治理”等一系列水资源保护工程，拒绝涉污投资项目数十个，关闭污染企业二十余家，东江源区水质状况得到明显改善，为保障东江下游地区用水安全做出了重要贡献。
(三)进一步规范取水许可制度，提高水资源论证质量
修订了《江西省水资源费征收使用管理办法》，对水资源论证、取用水总量控制、定额管理、纳污总量控制以及超计划取水累进加价制度作了明确规定。梳理取水许可管理权限，纠正越权发证、无证取水的现象。水资源论证审查中，把项目取水量、用水效率和排污量与水资源管理“三条红线”挂钩，从源头上把住用水总量、用水效率和废污水排放关，强化建设项目事前监督管理。2009年至2011年全省共审批水资源论证报告300余件。上饶市已累计受理新建、改建、扩建建设项目水资源论证审批123项，审批办结118项。对长期未编制水资源论证报告或编制质量较差的单位，予以警告，限期整改。水资源论证范围不断扩大，已由传统的建设项目扩展到矿山和冶金项目。加大水资源费征收力度，征收金额由2006年的2000多万元增加到2011年的7000多万元，为水资源各项基础工作的开展提供了重要资金支撑。
(四)落实节水“三同时”制度，大力推进节水型社会建设
1.节水日常管理工作逐步规范。南昌市节水办积极开展计划用水管理和水平衡测试工作，有效推进节约用水工作。萍乡市把城市规划区内建设项目节水“三同时”审查验收纳入市公共政务服务处审批办证窗口，对城市建成和规划区内的新、扩、改建项目各个环节进行规范。
2.节水型社会建设稳步推进。完成了工业、城市生活用水定额修订和农业灌溉用水定额的制订。编制了《江西省节水型社会建设“十二五”规划》，为全省“十二五”期间节水型社会建设提供依据。萍乡市节水型社会建设通过水利部验收，被授予“全国节水示范市”荣誉称号，为南方丰水地区开展节水型社会建设提供了有益的借鉴。
(五)加强河道建设与管理，保证行洪安全
1.完善机构建设，发挥职能作用。目前全省共有75个河道堤防管理单位，均为财政全额拨款事业单位。为加强河道堤防管理，水利部门先后制定了相关规定，明确小型河道堤防工程安全员配备数量、聘用程序、工作职责和经费保障措施等。同时，制定严格的涉河项目审批程序，做到开工许可、施工监管、竣工验收全过程监督管理。2012年5月，南昌市昌北防洪排涝工程管理处通过水利部水利工程管理考核验收。
2.加快水利工程建设，推进水管体制改革。完成长江江岸整治工程91.83公里，堤防加固121.24公里。开展鄱阳湖重点圩堤除险加固建设，完成了鄱阳湖治理一期和二期防洪工程四个单项工程。开展蓄滞洪区建设，完成了康山蓄滞洪区西安全区、古竹安全区及锣鼓山安全保护区工程。全面开展中小河流治理工作，全省已列入国家规划中小河流项目396个。大力推进平垸行洪、退田还湖工程，全省平退圩堤418座，安置移民22.1万户、90.82万人。通过实施四期移民建镇及平退圩堤工程措施，长江和鄱阳湖及其支流天然河道面积增加1182平方公里。2006年底基本完成全省水管体制改革工作,明确国有堤防管理单位管理职责，精减管理机构和管理人员，建立了稳定的管理经费来源，推进了堤防规范化管理。
3.加强工程管理，严格行政执法。全面开展全省水库、水闸、泵站、堤防、灌区等各类水利工程产权确认与确权划界工作，Ⅰ～Ⅲ级堤防管理单位基本拿到了产权证书，水利工程确权发证工作正在实施中。建立健全3级以下堤防管理制度，配备专职安全管理人员。建立运转有效的执法信息共享和协同执法制度，把行政许可、检查监督、案件查处等执法环节进行资源整合和有效衔接，提高了执法效能。2011年以来，督查、督办涉河违章建筑案件11起、侵占河道案件23起，调处水事纠纷9起。
(六)加强河道采砂管理，合理开发利用河道砂石资源
修订出台《江西省河道采砂管理办法》及一系列相关配套制度。科学编制采砂规划，控制砂石开采总量，提高采砂的科学性、合理性，确保防汛安全、饮水安全、生态安全、维稳安全，促进砂石资源可持续利用。创新政府主导的采砂管理措施，探索采砂管理新模式，南昌、九江市破解采砂管理面临的困境和瓶颈，组建国有砂石公司，有效解决贱卖资源和非法暴利问题，逐步实现产业链条的高端化。同时，加强现场监管，严厉打击非法采运河砂活动，省管河道各可采区当地政府组建了水利、交通、公安等部门的联合监管队伍，明确监管职责，严格限制采砂船功率，执行采砂船集中停靠管理制。建立采砂管理电子监控系统，对鄱阳湖水域采砂船只实行全天候监控。近年来，省政府统一部署开展了鄱阳湖采砂专项整治活动，维护了湖区管理秩序、生态环境和社会稳定。南昌市采砂办协调水利、公安、交通等部门联合执法，对集中停靠监管不到位的乡镇分管领导予以暂停职务处理，查处了一批渎职受贿公职人员。
二、存在的主要问题
我省水资源开发、利用、保护以及河道管理工作虽然取得了一定的成效，但也要清醒的看到，水资源时空分布不均是我省的基本水情，旱涝灾害仍然是全省人民的心腹大患，水利建设滞后仍然是影响农业稳定和粮食安全的突出瓶颈。从“两条例”实施情况看，还存在一些突出和亟待解决的问题。
(一)水资源和河道管理法制意识有待增强
全社会水忧患意识不强，依法用水、护水、节水和河道利用、保护观念有待增强，特别是一些地方领导干部依法行政观念薄弱，擅自减征、免征、缓征或降低收费标准，少数地方截留、挪用水资源费情况比较严重，取水许可、水资源论证、水资源有偿使用等管理制度落实不到位。一些地方忽视水资源、水生态本身的承载能力及水资源的环境与生态功能，造成局部地区水资源利用失控，导致水生态环境出现恶化的情况。
(二)部门之间工作协调机制有待健全
各相关部门协调水资源、地下水资源和河道利用、保护、管理等工作机制还未理顺。按照部门职能，排污及污水治理职责由环保部门承担，排污口规划建设由住建部门负责，排污管道铺设是由住建部门和市政管理部门规划，排污口的设置由水利部门批准。入河排污口设置审批是建设项目进行环评审批的前置条件，但在实际工作中，有设置入河排污口建设的企业都绕开水行政主管主管部门直接进行环评。在纳污总量控制方面，水利部门规定的水功能区纳污能力控制与环保部门规定的区域污染物排放总量也缺乏有效衔接。地热水资源的收费和污染防治等工作协调难度大。河道非法采砂造成的矿产资源破坏价值鉴定由国土部门负责，而执法主体为水利部门，在处罚非法采砂案件时，水利部门必须等待并参照国土部门的鉴定结果，影响了执法时效性。
(三)入河排污口设置审查、建设项目水资源论证、节水措施等工作有待加强
1.入河排污口日常监管不到位。由于入河污水量逐年增加，我省主要江河水质逐渐下降的趋势没有得到根本改善，落实限制纳污总量控制“红线”仍面临巨大压力。现有监测手段无法对排污口水质及排污总量进行跟踪监测，对排污口具体位置、排污量、变更情况难以有效掌握。
2.行政干预水资源论证现象比较普遍。在经济发展与水资源论证工作发生矛盾时，有的地方政府把水资源论证当作争取项目立项的手段之一，在批复项目建议书之后，再组织项目水资源论证工作。
3.计划用水和建设项目“三同时”制度难以落实。由于节水的经济效益不明显，用水户节水积极性不高，节水并没有真正变成企业、个人的自觉行动。
4.饮用水源地保护和农村面源污染防治力度不够大。一些饮用水源地违规兴办工业企业和规模化畜禽养殖场，饮用水存在安全隐患。农村面源污染在一些地方呈加重趋势，防治机制尚未建立。
(四)河道湖泊管理、保护和执法有待加强
1.部分河道功能遭到破坏。近年来随着城市化、工业化、重大基础设施及开发区的建设，境内河流格局不断发生变化。一些地方为图省事、省钱，简化程序，有水就填，遇河筑坝，打乱了水系，破坏了河道功能。如南昌市改建南昌大桥、新建朝阳大桥，全南县五河防洪工程项目等都存在这方面的问题。
2.部分地区和部门执行河道规划不到位。在河道内乱搭乱建乱围、违法占用水面的情况时有发生。贵溪市城南城市规划在未征求水行政主管部门意见的情况下，擅自改变防洪规划。一些地方主城区在内河建设水闸以后，虽然保障了防洪安全，但客观上阻隔了水体的自然流动，内外水体不能交流，致使水体水质逐渐下降、水生态系统退化、湖泊封闭萎缩、河湖沟渠底泥污染严重等。九江市河道淤积状况严重，河道疏浚速度跟不上淤积速度，堤防加固处理速度跟不上险工险段发展和建筑老化速度。部分县河道权属、临河界限划分不明确。
3.河道管理存在薄弱环节。目前沿河小集镇未经处理的生活污水和垃圾、工业废水和固体废弃物仍大量排入河中，河流水质逐年变差；有的地方河道内种植阻水树木；河道内随意修筑的生产便桥、交通浮桥、施工围堰、旅游商贸摊点、工棚房屋等屡禁不止，严重影响行洪安全。
4.河道采砂执法力度不强。河道采砂执法装备落后，力量薄弱，无法及时发现、有效打击非法采砂活动，非法采砂情况依然存在。少数地方边界水域执法存在缺位，综合执法协调难度大。
(五)河道管理体制和配套法规有待完善
1.河道管理队伍素质不高，专业技术人员缺乏。全省只有少数设区市设立了河道管理机构，配备了专职管理人员，但核定的编制数满足不了工程管理要求，人员工资标准低。多数市(县)、区没有专门的河道管理机构和专职管理人员，难以管理数量众多的河道。堤防安全管理员制度难落实，只能在汛期上堤进行巡查。
2.河道管理、工程维护经费不足。河道修建维护管理费缺口较大，堤防运行中安全隐患难以根治。还有部分河道堤防管理未做到达标建设。执法设施投入不足，信息化管理手段落后，影响对河道进行全面监控。湖口县反映，目前县级财政投入难以满足所有中小型取水单位实行远程监控的工作目标和任务。鄱阳县沿河圩堤管理单位没有办公场所、办公设施、配套管理设备，该县河道众多，县级财力无法安排河道治理和采砂船切割等专项经费。
3水资源和河道管理配套法规建设滞后。鄱阳、星子县反映，水行政执法缺乏强制措施，行政执法部门执法过程中依据现有规定，执法难以达到预期目的。
三、意见和建议
党的十八大把水利放在生态文明建设的突出位置，将实行最严格水资源管理制度作为生态文明建设的重要内容。实施好“两条例”，依法治水、依法管河，推动水利实现跨越式发展，实现水资源的可持续利用和人水和谐，保障我省经济安全、生态安全、社会安全具有重要意义。
(一)进一步加大宣传教育力度，提高全社会的水资源和河道保护管理法制意识
各级政府及主管部门要进一步加强对“两条例”的宣传教育。在搞好定期、阶段性宣传教育的同时，加大日常宣传力度，提高广大干部群众、特别是各级领导干部、水资源、河道管理执法人员、用水单位和河道沿岸群众的认识，增强法制观念，切实做到依法行政，依法办事。增强各行各业保护水资源和河道的自觉性，推动建立健全群众管护组织，落实管护责任，积极探索专业管理与群众管理相结合的运行机制，为依法管理水资源和河道营造良好氛围。积极倡导企业履行社会责任，鼓励引导高耗水企业实行节水改造，利用先进技术循环利用，减少排放，从源头上有效避免和减少水污染。
(二)完善水系规划，依法保护河网水域
坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的方针，加强水资源规划的编制和技术标准、政策法规等基础工作的研究。一是要紧密结合“十二五”城乡发展规划，综合防洪安全、环境保护、生态建设、交通航运等，科学、合理地修订完善好我省水系规划。以流域和区域为单元，对城市与农村水资源、地表水与地下水、主水与客水、水量与水质实行统筹兼顾，合理开发，科学利用。二是依照规划，做好河道整治、管理和保护，明确河道权属，划清临河界限。三是尽快完成全省农村自来水规划编制工作，加快解决农村居民饮用水安全问题。
(三)落实最严格水资源管理制度，切实加强水资源保护
细化“三条红线”指标，建立覆盖全省的指标体系。全面开展水功能区水质监测和饮用水源地达标建设，加强入河湖排污口监督管理，推进节水“三同时”制度落实，积极开展水生态文明城市建设。加强江河源头水源保护和流域综合整治，实行行政区域水资源质量断面交接和重要水源地水资源质量通报制度。全面实行取水许可制度和建设项目水资源论证制度，以供定需，防止用水量的过快增长。
(四)进一步完善体制机制，推进水利改革
各级政府要加强组织领导，推进水务管理一体化体制改革，探索和推进河湖管理体制改革，强化部门之间协同配合，系统整合相关涉水管理部门职能，建立多部门联席会审制度，杜绝各行其事、各自为政现象发生。严格考核制度，明确水资源管理阶段性指标，将指标细化分解到各市县区。建立健全省、设区市、县(市、区)、乡镇(街道)四级联动、统一协调的河道管理网络，理顺河道管理职权。进一步加强全省3级以上或5万亩以上堤防管理，规范涉河建设项目审批和施工监管。建立完善水利投入稳定增长机制，广泛吸纳社会资金参与水利建设。
(五)加大扶持力度，完善稳定可靠的投入保障机制
加大对骨干防洪设施的投入力度，拓宽融资渠道，鼓励各种所有制经济实体参与城镇供水、节水、污水处理等投资和运营，支持县(市、区)进一步改善水资源和河道的管理与执法的设施和硬件。省财政部门要统筹安排好资金，研究减免或返还部分财政困难县(市、区)河砂资源管理费省级分成部分，缓解基层河道管理经费紧张的情况。同时，要加大对污水处理厂配套管网设施建设的支持力度，保证污水处理设施正常运转，为减少污水排放，保护水资源发挥作用。
(六)加大河道采砂管理执法力度，规范河道采砂和排放行为
严格落实采砂管理督察、通报、考核、问责制度和河道采砂行政首长负责制。加快推进南昌、九江等地过剩采砂船舶的切割淘汰工作。尽快编制完善鄱阳湖、赣江等主要河流采砂规划，严格执行采砂总量控制，经营性采砂总量只减不增。适时开展专项整治行动，查处和纠正河道内乱建房屋、乱倒垃圾等污染水质和影响行洪安全的违法行为。探索建立多部门联合执法机制，加强执法合作和跨区域联合执法的统一协调，实现执法监管的无缝对接，加大对涉河违法案件的查处力度。
(七)加强队伍建设，提高管理和执法水平
进一步理顺管理体制，完善执法体系，科学定编，核定保障经费，配备管理和执法装备，增强管理执法能力建设。加强教育培训，提高水资源和河道管理队伍素质和工作能力。深化和完善用人机制改革，切实解决人才结构和分布不合理的问题。规范管理执法行为，严格管理、健全制度、明确职责、加强监督，全面推进依法行政、依法治水。切实转变作风，提高廉洁自律和秉公执法的自觉性。
(八)加强地方立法和法规修订工作，推进水资源和河道管理法制化建设
针对我省江河湖泊水资源和河道管理过程中的新情况、新问题，根据实际需要，以落实水资源管理“三条红线”为重点，完善取水许可管理、水资源论证、排污口设置审核、节水工作、水资源保护等规定，规范河道采砂管理体制、涉河项目建设、水利工程保护、河道采砂招标、拍卖等行为，适时修订完善“两条例”。加快我省湖泊管理等地方性法规制定的调研论证工作，为水资源和河道管理工作提供强有力的法制保障。