公安分局作出《处罚决定》和《不予处罚决定》后未能在二日内向当事人送达，构成程序违法
杨某华与宿迁市公安局宿豫分局、宿迁市公安局行政复议二审行政判决书
（2020）苏13行终99号 行政处罚 二审 行政 宿迁市中级人民法院 2021-03-08
上诉人（原审原告）杨某华,女,1979年7月10日出生，住沭阳县。
委托代理人邱德师，男,1969年7月21日生，XX族,住址同上。系杨某华丈夫。
被上诉人（原审被告）宿迁市公安局宿豫分局,住所地宿迁市宿豫区洪泽湖东路8号。
法定代表人钟永久，该局局长。
委托代理人段然，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）宿迁市公安局，住所地宿迁市洪泽湖路152号。
法定代表人韩军，该局局长。
委托代理人高杰，该局工作人员。
原审第三人赵某丽,女,1992年9月22日生，XX族,住宿迁市宿豫区。
上诉人杨某华因与被上诉人宿迁市公安局宿豫分局（下称宿豫公安分局）、宿迁市公安局（下称市公安局）行政处罚及行政复议纠纷一案，不服宿迁市宿城区人民法院（2020）苏1302行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年12月21日立案受理，并依法组成合议庭审理本案。2021年1月13日，本院组织公开听证，上诉人杨某华及其委托代理人邱德师，被上诉人宿豫公安分局的委托代理人段然，被上诉人市公安局的委托代理人高杰，原审第三人赵某丽到庭参加听证。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2019年9月，杨某华向思拓汽贸来龙分公司（下称思拓公司）购买汽车，思拓公司提供的汽车颜色与约定不一致。2019年9月24日，杨某华前往思拓公司，因购车问题与思拓公司的工作人员赵某丽发生纠纷。赵某丽辱骂了杨某华，杨某华打了赵某丽一巴掌，后经宿豫公安分局来龙派出所调解处理。9月26日，杨某华就购车问题再次前往思拓公司，后对赵某丽进行了辱骂，并指控赵某丽也对其进行了辱骂。接警后，宿豫公安分局履行了受案、调查等程序，因案情复杂依法延长办案期限至六十日，后于2019年11月25日对杨某华作出豫公（来）行罚决字〔2019〕493号《行政处罚决定书》（下称493号《处罚决定》）和豫公（来）不罚决字〔2019〕120号《不予行政处罚决定书》（下称120号《不予处罚决定》），分别对杨某华和赵某丽处以行政拘留二日和不予处罚，并于同日向赵某丽进行了送达。2019年12月26日向，宿豫公安分局向杨某华进行了送达上述两份决定书。杨某华不服，于2019年12月27日向市公安局申请行政复议，要求撤销上述两个决定。市公安局于同日受理，并向宿豫公安分局送达了《提交行政复议答复通知书》，后通知赵某丽作为第三人参加行政复议。因疫情防控不能正常开展行政复议相关活动，市公安局于2020年2月6日中止复议程序，后于2020年2月21日恢复。经审查，市公安局于2020年3月2日作出宿公复字[2019]第46号《行政复议决定书》（下称46号《复议决定》），确认宿豫公安分局作出493号《处罚决定》及120号《不予处罚决定》程序违法。杨某华不服，诉至宿迁市宿城区人民法院，请求撤销：1.宿豫公安分局作出的493号《处罚决定》及120号《不予处罚决定》；2.市公安局作出的46号《复议决定》。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十二条第三款规定：“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”
该案中，杨某华对宿豫公安分局作出的493号《处罚决定》和120号《不予处罚决定》不服，向市公安局申请行政复议，市公安局经审查，确认宿豫公安分局作出的行政处罚决定程序违法，不属于改变原行政行为。根据上述规定，宿豫公安分局和市公安局应为共同被告。《中华人民共和国治安管理处罚法》（下称《治安管理处罚法》）第四十二条规定：“有下列行为之一的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款（二）公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人的”第十九条规定：“违反治安管理有下列情形之一的，减轻处罚或者不予处罚（四）主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的”第九十五条规定：“治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分别作出以下处理（二）依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定”该案中，根据宿豫公安分局对杨某华所作的询问笔录，杨某华认可对赵某丽进行了辱骂，且相关证人的证言也能证明该事实。杨某华的行为已构成公然侮辱他人，结合其存在主动投案并能如实供述自己违法行为的情形，宿豫公安分局对杨某华作出493号《处罚决定》有事实和法律依据。关于杨某华指控赵某丽也对其进行辱骂，宿豫公安分局对此进行了调查，未有证据能够证明赵某丽对杨某华实施了辱骂行为，宿豫公安分局对赵某丽作出120号《不予处罚决定》亦具有事实和法律依据。《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条第四款规定：“公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人，并通知其家属。公安机关通知被传唤人家属适用本规定第五十五条第一款第五项的规定。”第五十五条第一款规定：“实施行政强制措施应当遵守下列规定（五）实施限制公民人身自由的行政强制措施的，应当当场告知当事人家属实施强制措施的公安机关、理由、地点和期限；无法当场告知的，应当在实施强制措施后立即通过电话、短信、传真等方式通知；身份不明、拒不提供家属联系方式或者因自然灾害等不可抗力导致无法通知的，可以不予通知。告知、通知家属情况或者无法通知家属的原因应当在询问笔录中注明”《治安管理处罚法》第九十七条第一款规定：“公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人；无法当场向被处罚人宣告的，应当在二日内送达被处罚人。决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。”该案中，宿豫公安分局对杨某华进行传唤时，其制作的被传唤人家属通知书上填写的时间不准确，文书制作存在不规范之处。宿豫公安分局作出493号《处罚决定》和120号《不予处罚决定》后未能在二日内向杨某华送达，构成程序违法。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》（下称《复议法实施条例》）第二十七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。”第四十一条第一款规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止（八）其他需要中止行政复议的情形。”《中华人民共和国行政复议法》（下称《复议法》）第二十三条规定:“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为3违反法定程序的”该案中，市公安局收到杨某华的复议申请后，依法受理并通知宿豫公安分局提交书面答复及相关材料。因疫情防控的影响，市公安局依法中止复议，后及时恢复。市公安局经审查认定宿豫公安分局作出的493号《处罚决定》和120号《不予处罚决定》程序违法符合法律规定。因此，市公安局作出的46号《复议决定》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。杨某华的诉请无事实和法律依据，对杨某华的诉讼请求不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回了杨某华的诉讼请求。案件受理费50元，由杨某华负担。
上诉人杨某华上诉称：1.原审判决认定事实不清。赵某丽系思拓公司的销售顾问，上诉人和赵某丽因购车问题在2019年9月24日发生纠纷，后经派出所调解。2019年9月26日，上诉人再次前往思拓公司解决购车问题，赵某丽见到上诉人欲用烟灰缸砸上诉人，被他人拦下，后赵某丽又找来其他人，并对上诉人进行辱骂，上诉人在受到辱骂后才骂赵某丽的，上诉人骂赵某丽的行为应属于自卫行为。上诉人是安徽合肥人，上诉人骂赵某丽的话是合肥当地的口头语，该用语虽不文明，但并非侮辱性语言，不应认定上诉人对赵某丽实施了辱骂。2.宿豫公安分局的处罚程序违法，适用法律错误，处罚过重。宿豫公安分局的调查程序违法，证据之间相互矛盾，在作出决定前，未履行告知程序。即便上诉人有骂赵某丽的行为，但未达到公然侮辱他人程度，且双方吵骂发生时间很短，对上诉人处以拘留二日过重。3.行政复议程序违法。市公安局在复议程序中没有听取和采纳上诉人的陈述意见。请求：1.撤销原审判决；2.撤销493号《处罚决定》、120号《不予处罚决定》、46号《复议决定》。
被上诉人宿豫公安分局答辩称：原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人市公安局答辩称：宿豫公安分局对杨某华作出的涉案处罚事实清楚、证据充分，适用法律正确，处罚适当，但程序违法。杨某华指控赵某丽对其实施辱骂的事实不能成立。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人赵某丽述称，对原审判决无异议。
当事人原审提交的证据已随案移送本院，原审法院对证据分析认定正确。
本院经审理确认原审法院查明的事实。
二审补充查明，2019年11月23日，被上诉人宿豫公安分局向上诉人杨某华作了行政处罚告知，一并告知了杨某华陈述和申辩的权利，杨某华表示不提出陈述和申辩。
本案争议焦点：1.被上诉人宿豫公安分局作出493号《处罚决定》、120号《不予处罚决定》认定事实是否清楚、适用法律是否正确，处罚是否适当；2.被上诉人宿豫公安分局作出493号《处罚决定》、120号《不予处罚决定》程序是否合法；3.被上诉人市公安局作出46号《复议决定》程序是否合法。
针对第一个争议焦点。本院认为，现有证据能够证明上诉人杨某华对赵某丽实施了辱骂行为，该行为已构成公然侮辱他人。因赵某丽报警后上诉人杨某华未离开事发现场，且在公安机关调查时能如实陈述主要事实，被上诉人宿豫公安分局认定其具有自首情节符合法律规定。被上诉人宿豫公安分局依据《治安管理处罚法》第四十二条第二项、第十九条第四项的规定对杨某华处于行政拘留二日的处罚具有事实和法律依据，处罚结果并无明显不当。宿豫公安分局经调查，未有证据能够证明赵某丽对杨某华实施了辱骂行为，根据《治安管理处罚法》第九十五条第二项的规定对赵某丽作出不予处罚决定亦具有事实和法律依据。
针对第二个争议焦点。本院认为，《治安管理处罚法》第九十四条第一款规定：“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。”第九十九条第一款规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。”本案中，被上诉人宿豫公安分局于2019年9月26日接警后履行了受案、调查、依法延长办案期限、处罚前告知等程序，主要程序符合法律规定。但被上诉人宿豫公安分局在作出行政处罚决定后未及时向杨某华送达，其行政处罚行为违反了《治安管理处罚法》第九十七条第一款的规定，构成程序违法，且宿豫公安分局在对杨某华传唤时制作的被传唤人家属通知书上填写的时间不准确，不符合《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条第四款、第五十五条第一款第五项的规定，在以后的工作中应予以规范。
针对第三人争议焦点。本院认为，被上诉人市公安局收到上诉人杨某华的复议申请后，依法履行了受理、通知答复、依法中止及恢复案件，后经审查在法定期限内作出46号《复议决定》，并依法送达，被上诉人市公安局的行政复议程序符合《复议法实施条例》第二十七条、四十一条第一款第八项、《复议法》第二十三条第一款、第二十八条第三项第3目、第三十一条的规定，其作出的46号《复议决定》适用法律正确，程序合法。
综上，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人杨某华负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘志群
审判员 谈 强
审判员 周丽丽
二〇二一年三月八日
书记员 郝酝勤
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