保甲制度的推行 什么是保甲制度 民国时期的保甲制度的内容

　　保甲制度是我国历代所固有的地方基本政治制度。从广义的方面说，是我国地方的自治制度;从狭义的方面说，就是农村的保卫政策。

　　一般认为，西周的基层政权组织是保甲制度的雏形，到了宋代，出现了保甲的名称，设立了正规的保甲制度。清王朝实行的是牌、甲、保制度，十户为牌，十牌为甲，十甲为保。历代保甲制度的名称、组织情况以及保甲制度的功能，因人、事、时、地的变革，不尽相同。但是，实行保甲制度的目的却是一致的，都是为了使政府的统治力及于每一家、每一人。

　　辛亥革命，民主的地方自治运动兴起，一度打击了封建的宗法性质的保甲制度。中华民国建立后，军阀割据，战争频仍，清末既已酝酿的地方自治，始终没能形成基层的政权体系。为了加强对人民的控制，巩固统治，出现了或袭用旧的保甲制度，或以自治之名行保甲之实，或把自治体制与保甲组织糅合在一起的“支离错杂，各自为谋”的混乱局面①。山西以实行“村治”名闻全国，其基层政权组织仍是保甲形式的村、闾、邻制，五家为邻，五邻为闾，六十闾为村。县设保卫总团，区设区团，村设村团，凡是年满18岁到35岁的男子都是保卫团的团丁。广东为牌、甲、保制，每十户编为一牌，十牌为一甲，若干甲为一保。江苏名曰保、甲、分团，十至十五户为一甲，三甲为一保，一村或一里为一分团。湖南为“挨户团”。河南亦实行牌、甲、保制，在编组的数字上与广东又有些区别，十户为一牌，十牌为一甲，五甲为一保，并厉行连坐法。陕西是村、牌、甲制，十家为甲，五十家为一牌，二牌为一村。广西是民团制与区、乡、村、甲制相结合，十户为一甲，五甲以上为村，合数村为一乡，数乡为一区。

　　对于1932年以前各地推行的保甲制度，国民党保甲制度专家闻钧天评价道：“民国十七年以前，各地保甲之形式，皆范围于民团保卫团村政等项政令职务之内。十七年以后，保甲运动大兴，各地保甲之组织渐备，然仍不能离保卫政策之胎息，而别有所禀赋。”“有此前后两重关系，故各省奉行保甲，成绩卓著者少，成绩不良者多;条拟虚文者多，循实遵行者少;拘泥古法者多，运用古制者少;遵行官治或绅治者多，参酌现代民治精神者少;大纲方案之决议者多，细则实施之考核者少;认识保甲局部之意义者多，建树保甲全部之规模者少。且地方与地方，各不相谋;中央、省、县、区、乡、闾之间，脉络亦互阻滞;遂致精神涣散，形式差池，皆为不可掩盖之事实。”②

　　1930年10月，中原大战结束，国民党内部派系斗争告一段落，蒋介石立即集中力量“围剿”红军。然而，1930年12月和1931年4月先后发动的两次“围剿”均以失败告终。蒋介石认识到：红军不是单纯地用军事手段就能消灭的。1931年6月，酝酿发动第三次“围剿”时，蒋介石在“剿匪”总司令部党政委员会内成立了地方自卫处。该处研究了保甲制度，草拟了保甲法规，在江西的修水等43县率先试行“编组保甲，清查户口”的工作，旧的乡镇闾邻组织一律取消，接着又将保甲制度推广到江西全省。

　　1932年初，蒋介石着手组织对革命根据地的第四次“围剿”。新政学系的重要人物，豫鄂皖“剿匪”总司令部秘书长杨永泰，总结前三次惨败的教训，向蒋介石献计，提出了“三分军事，七分政治”的方针。政治“剿匪”的内容是多方面的，其核心则是以组织对组织，以民众对民众。方法就是整顿保甲，训练民兵。蒋介石说：“办理保甲和团队，是匪区最紧要的政治工作。以后我们军队，一方面要监督地方长官努力举办，而同时自己更要负起责任来切实进行。”③蒋介石令豫鄂皖三省“剿匪”总司令部修订1931年在江西试行的保甲法规。1932年8月，正式颁发了《剿匪区内编查保甲户口条例》，在颁发“条例”的同时，三省“剿匪”总司令部还公布了以蒋介石名义撰写的《豫鄂皖三省剿匪总司令部施行保甲训令》。

　　蒋介石在训令中指出：“保甲之制本属民众自卫之良规，清查户口尤为遏灭乱萌之急务”，认为地方自治弊端重重，必须推行保甲制度。理由是：现行的把地方自治事业与地方自卫事业溶于一体，让自治机关长兼自卫领导者的办法，使得清乡条例、保卫团法、及调查户口暂行办法等种种与自卫有关的规章制度，必须依赖于区、乡、镇公所等自治组织的建立;而区、乡、镇公所的建立，又有待于区、乡、镇、坊、闾、邻各长的民选;然而，选举、创制、罢免、复决四权，“非目前漠视政治、未经训练之人民所能行使，尤非各匪区荡析流里之农村民众所乐与闻”，所以民选工作一时无从举办。自治组织不能建立，自卫工作也就无法开展。同时，自治与自卫精神是矛盾的，自治是发挥自由平等的精神，自治职员必须经选举产生;而自卫职员，因负有保安除乱的责任，凡遇到群众或个人有妨害治安的行为时，即施行职权，予以断然干涉;这样一来，“使自治之领导者而兼自卫之负责者，何异南辕北辙，结果必至宽蒙无所适从”，“自治自卫使命皆将无术以完成”。我国农村家族制度本极发达，“欲谋地方安定，只有沿用家族制度中之家长，以为严密民众组织之基础，乃可执简而驭繁”，否则是无法应付目前严重而纷乱环境的。现行的基层政治制度，自治与自卫不分，自卫是自治的附庸，在百业凋零，农村破产，经济、人才均感困难的情况下，既要依保卫团法、清乡法、清乡条例及户口调查暂行办法办理各种自卫事业，又要举办教育、交通、农村畜牧、卫生、防灾、慈善种种自治事业，实无同时举办的能力。根据这种情况，“欲办好自治而办自卫，恐自治固告无期，而自卫亦随之俱废”。在现行的地方政治制度下，自卫组织方面还存在着“假借团防经费之名，日事抽剥，土劣利以自肥，人民益不堪命”的弊端;存在着户口无法清查的弊端;改革这些弊端只有推行保甲制度。

　　训令阐述了推行保甲制度的必要性后，下达了三项指示：一、将自治与自卫分开，先谋自卫之完成，再作自治之推进;二、将团与练分开，保甲属于团的方面，编练民兵武装等另定条例;三、将编组保甲与调查户口一气呵成④。