【经典】地铁上盖开发为大城市轨道交通可持续发展破局

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来源：谢乒 刘晓龙 大岳咨询

一、大城市轨道交通发展需求高，建设资金缺口大

截止2019年，全国开通轨道交通的城市数量已达40个，运营总长度超过6736公里，轨道交通线网规划获得国家发展改革委批复的城市有65个，其中63个城市轨道交通规划已在实施中。进入2020年，国家发展改革委又先后批复了深圳、合肥、徐州和厦门等四个城市的轨道交通建设规划，共计20条轨道交通线路，新批复项目里程达280公里，投资总额达2306亿元。据笔者统计，以上获批的城市基本以直辖市、计划单列市和省会城市等大城市为主，轨道交通日渐成为大城市进一步发展的重要需求。

城市轨道交通发展需求高，随之带来的问题就是建设资金缺口大。以2020年新批复的轨道交通项目为例，单公里造价已达8亿元。从全国范围看，近十年来轨道交通单公里造价已经从5亿元上升到8亿元，北京城市轨道交通单公里造价更是已经突破12亿元。根据国家最新政策要求，城市轨道交通建设项目总投资中财政资金投入不得低于40%。这就使得城市轨道交通项目在投入大量财政资金后，仍存在较大建设资金缺口。据笔者了解，无论是采取传统的政府投资模式还是特许经营模式，城市轨道交通项目票务和非票务收入都难以平衡如此大规模的建设资金缺口。尤其受年初新冠疫情的影响，地方财政收入大幅下滑，面对轨道交通项目动辄上百亿的建设资金需求，地方财政更加捉襟见肘。

二、大城市土地资源紧缺，地铁车辆基地开发程度低

改革开放以来，国内经济高速发展，城市化进程明显加快，大城市人口不断聚集。早在本世纪初，深圳市市委书记就提出影响城市发展的四大瓶颈：环境承受能力有限、城市建设用地紧缺、不可再生资源短缺和人口压力不断增大。目前，北京、上海、广州、深圳等特大城市已经面临严重的城市土地后备资源不足的问题。然而据笔者了解，目前国内大部分地铁车辆基地没有做过规模开发。以北京市为例，已实现综合开发利用的车辆基地规模约115公顷，未开发的车辆基地占地面积则有373公顷，开发程度较低。

三、地铁上盖技术难关已被攻克

本世纪初，北京市完成了四惠地铁车辆段综合开发项目，作为国内首个地铁车辆段上盖项目，其因技术不成熟导致上盖部分建筑振动噪声严重而饱受非议，之后十余年，北京未新建同类项目。近几年，地铁车辆段上盖建筑振动控制技术突飞猛进，上盖部分建筑振动噪声严重这一制约建设的瓶颈被打破。2012年之后，北京新建了郭公庄、平西府和五路居三个地铁车辆段上盖项目，技术难关已经被攻克。

因此笔者认为，借着国内各大城市密集出台轨道交通TOD开发相关政策的东风，新规划线路应充分考虑轨道交通TOD开发，既有线路应深入研究车辆基地改造再利用，两者相结合，将极大提高土地的利用效率，缓解土地资源紧张的问题；同时也有利于拓宽城市轨道交通建设资金筹集渠道，缓解地方财政压力。

四、地铁上盖开发流程

以北京市为例，地铁车辆基地上盖开发流程如下：

1. 规划设计

由市规划自然资源委会同各区政府，组织轨道交通建设运营单位梳理场站周边用地情况，划定规划范围、明确设计要求，并编制轨道交通场站与周边用地一体化规划设计方案及交通接驳方案，各区政府编制规划实施方案，经审查后，一体化规划设计方案和实施方案纳入到城乡规划。

2. 项目立项

市发展改革委将规划设计相关内容纳入轨道交通工程立项及初步设计范畴。

3. 投资人选择

通过公开招标的方式，选择投资人负责轨道交通场站与周边用地一体化规划建设和综合开发相关工程与轨道交通工程的统一实施，并按约定同步交付使用。

4. 一体化建设

中标投资人根据规划、立项的要求完成轨道交通场站与周边用地一体化规划建设和综合开发相关工程。

5. 土地入市交易

市发展改革委根据审计情况，明确轨道交通场站开发分摊成本，市规划和自然资源委组织土地入市，并将一体化规划设计方案、开发进度、交通接驳、保障轨道安全运营等要求作为土地供应的限定性条件。

6. 土地二级开发

土地受让单位根据一体化规划设计方案和限定性条件完成土地二级物业开发。

五、地铁上盖开发应关注的重点

国内大部分主要城市都出台了轨道交通TOD开发和地铁上盖开发的相关指导文件，基于对各地指导文件的理解和对国内已实施项目的研究分析，笔者认为地铁上盖开发应重点关注以下几点：

（一）前期策划

前期策划是地铁车辆基地上盖开发中最重要的一环，主要包括轨道交通工程可行性研究、物业开发研究和投融资方案研究，三部分工作做到“三位一体、协同推进”，方能实现轨道交通外部效益的内部化，以及项目的自身财务平衡和可持续发展。其中：

工程可行性研究除了要满足政府审批包括的常规设计内容外，还应重点研究车站的设计和车辆段、停车场的用地评估。通过优化通道布局、出入口等设施的设置，提高车站设计与周边用地在微观层面的配合关系，为“地铁 物业”模式的站点选址提供依据。同时还应深入分析和评估车辆段、停车场用地上盖开发所需满足的条件和可行性，为相关城市设计工作提供依据和技术指引。

物业开发研究应重点关注土地使用及线站位的优化、重点地块的设计、房地产市场的分析以及交通需求量的预测。通过对区域城市发展、产业结构分布、人口覆盖规模等的研究和预测，确定站点的功能定位，优化站点分布，合理调整站点周边土地用途；结合沿线房地产现状，提出沿线不同物业类型的发展建议；根据交通需求量的预测，优化站点交通接驳功能；针对重点地块进行概念性规划设计，明确其开发定位、特色价值、开发内容和开发时序等，确保物业开发利益最大化。

投融资研究应从财务、政策角度出发，比选确定投融资模式，明确操作流程。对于土地资源补偿轨道交通建设的，还应对沿线地块的土地价值及开发收益进行综合评估。

（二）物业开发种类

国外的地铁上盖开发以商业综合体、写字楼为主，通过收取租金获得持续稳定的收入。国内早期的地铁上盖开发以住宅为主，通过出售能够在短时间内完成资金回收。但是近些年，国内陆铁上盖开发中商业地产的占比越来越高，分析其原因有二，一是国家对房地产的调控政策使得依靠住宅出售的盈利空间被压缩，二是近年来国内物业运营水平有了大幅度提高，盈利前景更加广阔。因此，地铁上盖物业在选择开发种类时应当在满足业态丰富性的前提下，适当提高商业地产占比，通过有效的经营运作，获取持续稳定的收益来支持地铁事业的可持续发展。

（三）资金平衡安排

为有效把控轨道交通建设进度和质量，必须保证轨道交通建设资金的筹措可靠且及时，这就需要结合投资体量和投资进度制定资金平衡方案。首先，应当明确轨道交通建设资金的总规模，将非轨道交通自身功能的投资纳入土地一级开发；然后，对于上盖开发收益补偿轨道交通建设资金的，还需要明确资金的归集、拨付、使用等事项。

（四）建设开发界面和开发时序

在前期规划设计方案确定后，由于不同建设内容的功能属性不一致，本着工程可实施的原则，需要将车辆基地改造界面、物业开发界面划分清晰，为后期成本核算、投资归属、政府归口管理等打好基础。

地铁上盖开发在建设开发时序安排方面有三个关键环节：车辆基地改造和一级开发建设时序、整个一级开发区域的出让时序、地铁上盖自身的出让时序，需要综合考虑项目工期、资金补偿时点、施工难易程度等影响因素，本着有利于一体化开发、综合效益最大化的原则制定开发时序计划。

（五）土地获取

纳入车辆基地综合开发的土地基本属于经营性用地，为在合法合规前提下做到同一主体投资、建设、运营，需要制定针对性的供地策略，积极探索土地与项目合并招标、附条件招拍挂、一二级联动开发等方式，使得轨道交通部分的建设主体能够更好的参与上盖开发收益的分享。

大城市全面推进地铁上盖开发依旧任重而道远，还需地方政府、轨道集团和社会资本等参与各方的通力合作，本着以人为本、需求创新的理念，抓住机遇，不断总结尝试，探索出一条科学、高效、综合开发利用土地的新路。

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