最高检：工伤认定和工伤保险类行政检察监督典型案例
最高检发布工伤认定和
工伤保险类行政检察监督典型案例
加强行政检察监督
为劳动者办实事解难事
5月12日，最高人民检察院发布5件工伤认定和工伤保险类行政检察监督典型案例，要求各级检察机关切实加强劳动者权益保护，维护法治化的营商环境。
此次发布的典型案例分别是颜某某诉广西某县人力资源和社会保障局、某市人力资源和社会保障局工伤认定及行政复议检察监督案，刘某诉新疆某市某区人力资源和社会保障局工伤保险待遇行政赔偿检察监督案，焦某某诉山西甲县工伤保险管理中心、某劳务派遣有限公司不履行给付工伤保险待遇法定职责检察监督案，谭某诉海南某市某区人社局、某木业有限公司劳动和工伤保险行政管理检察监督案，侯某某诉四川某市人力资源和社会保障局工伤认定检察监督案。
“工伤认定和工伤保险类案件，事关劳动者权益保护，事关社会和谐稳定，但在行政认定、司法处理等环节又容易出现争议。”最高检第七检察厅负责人告诉记者，检察机关可以通过依法提出抗诉、再审检察建议维护当事人合法权益，同时，对于法院裁判并无明显不当、但申请人诉求又具有一定正当性的，也可以根据个案实际，通过公开听证、司法救助、释法说理以及促成关联民事争议达成和解、“一揽子”化解争议等方式化解行政争议。
记者采访了解到，2020年，全国检察机关受理涉劳动和社会保障行政管理申诉案件800余件，其中涉及工伤认定、工伤保险类占比超过80%。此类案件法律适用要求高，工伤认定和工伤保险法律规范原则性与现实工伤事故多样性的矛盾日益凸显；劳动者和用人单位利益冲突大；劳动者一方诉讼能力弱，在诉讼中容易处于不利地位。
最高检第七检察厅负责人表示，检察机关将坚持以人民为中心的司法理念，持续加大监督力度，更加注重把工伤认定和工伤保险类行政争议实质性化解作为重要内容，增强化解行政争议意识，着眼案结事了政和；更加注重依法开展司法救助，融入巩固拓展脱贫攻坚成果、保障乡村振兴大局；更加注重与相关职能部门协同联动，凝聚保障劳动者合法权益的合力。
工伤认定和工伤保险类
行政检察监督典型案例
案例一
颜某某诉广西某县人力资源和社会保障局、某市人力资源和社会保障局工伤认定及行政复议检察监督案
【基本案情】
颜某某的丈夫梁某某生前是广西某县住建局职工。2016年9月29日，梁某某受单位指派前往某市参加会议，当日下午会议结束乘车返回某县途中，于21时突然昏倒、丧失意识，被就近送到卫生院抢救，22时转入某县人民医院抢救，被诊断为脑干出血、呼吸停止，给予气管插管、呼吸机辅助呼吸等治疗。9月30日13时50分，梁某某被转入某市人民医院抢救，但自主呼吸丧失，给予持续呼吸、循环生命支持。经多日抢救无好转可能，梁某某家属签字放弃治疗，某市人民医院遂于10月9日14时30分拔掉呼吸机，5分钟后宣告梁某某死亡。2016年11月8日，颜某某向某县人力资源和社会保障局（以下简称某县人社局）申请工伤认定，该局认为梁某某不符合《工伤保险条例》第十五条第一款第一项规定的视同工伤情形，不予认定为工伤。颜某某不服，向某市人力资源和社会保障局（以下简称某市人社局）申请行政复议，该局复议维持了某县人社局的不予认定工伤决定。颜某某不服，向某市某区人民法院提起行政诉讼。某区人民法院一审认定梁某某属于视同工伤情形，判决撤销某市人社局行政复议决定、某县人社局不予认定工伤决定，责令某县人社局限期重作决定。某市人社局不服，上诉至某市中级人民法院。某市中级人民法院二审认定梁某某不属于视同工伤情形，判决撤销一审判决、驳回颜某某的诉讼请求。颜某某不服，向广西壮族自治区高级人民法院申请再审被驳回后，向某市人民检察院申请监督，该院提请广西壮族自治区人民检察院抗诉。
【检察机关履职情况】
检察机关经查阅审判卷宗、病历材料和询问相关人员，认定各方当事人对梁某某属于在工作时间、工作岗位上突发疾病没有异议，争议焦点是梁某某在病发后经抢救超过48小时才被宣告死亡，是否属于《工伤保险条例》第十五条第一款第一项规定的视同工伤情形。检察机关认为，梁某某在发病当日已被某县人民医院诊断为脑干出血、呼吸停止，在病发约17个小时后转入某市人民医院抢救，但自主呼吸丧失，始终需要依靠设备给予呼吸、循环生命支持，且经持续抢救10余天无法好转，并在拔掉呼吸机5分钟后即被宣告死亡，在法律对死亡认定标准没有明确规定情况下，本案应从有利于保护职工的立场予以解释，认定梁某某视同工伤。广西壮族自治区人民检察院向自治区高级人民法院提出抗诉后，该院采纳了抗诉意见，再审判决撤销二审判决、维持一审判决。随后，某县人社局主动履行了自治区高级人民法院的再审判决，重新作出梁某某属于工伤的认定，相关工伤保险待遇已支付到位，本案行政争议得以实质性化解。
【典型意义】
人民检察院办理工伤认定类行政诉讼监督案件，应当全面把握《工伤保险条例》立法精神，对法律规定不明确的，应从有利于保护职工等弱势群体的立场进行解释和认定。人民检察院认为法院生效判决对工伤认定适用法律错误、实体处理不当的，通过提出抗诉予以监督纠正，维护劳动者合法权益。
案例二
刘某诉新疆某市某区人力资源和社会保障局工伤保险待遇行政赔偿检察监督案
【基本案情】
2001年，刘某在新疆某煤矿工作时左手被炸伤，新疆某市某区劳动局作出不予认定工伤决定。刘某随后提起行政复议和行政诉讼，人民法院终审和再审均驳回其诉讼请求，经最高人民检察院抗诉后，最高人民法院于2013年判决撤销原行政行为，并责令某区人力资源和社会保障局（原某区劳动局，以下简称某区人社局）重新作出行政行为。最终，刘某被认定为工伤、伤残六级。经刘某申请劳动仲裁、提起劳动争议诉讼后，2017年人民法院判决某煤矿向刘某支付工伤保险待遇等。某煤矿因未依法缴纳工伤保险，且其营业执照被吊销，无可供执行的财产，故该民事判决被人民法院裁定终结执行。刘某认为，某区人社局未及时认定工伤的行为导致其工伤待遇无法获赔，遂于2018年向人民法院提起行政诉讼，要求某区人社局就其工伤保险待遇承担赔偿责任。人民法院一审、二审、再审均未支持刘某诉讼请求。2020年，刘某向检察机关申请监督。
【检察机关履职情况】
新疆某市人民检察院审查后认为，刘某主张的工伤保险待遇赔偿未获得实际支付，系因某煤矿无财产导致生效民事判决无法执行造成，某区人社局未及时认定工伤的行政行为并不会必然导致该损失的发生，违法行为与损害后果之间没有法律上的因果关系，故刘某行政赔偿请求缺乏事实及法律依据，人民法院行政判决并无不当。但鉴于刘某诉求具有正当性，为实质性化解行政争议，办案人员对案件进行深入研讨，通过查阅资料、类案检索、专家咨询等方式，提出通过工伤保险先行支付来解决问题的思路。为进一步确定刘某是否符合工伤保险先行支付的条件，某市人民检察院主动与市人力资源和社会保障局、市社会保险中心沟通了解相关情况，经走访及调研发现，本市乃至其他一些地方工伤保险先行支付制度落地情况并不乐观。
为疏通刘某获取工伤保险待遇的堵点，也为更多工伤职工及时获得医疗救治和生活保障，某市人民检察院通过搜集大量案例及相关资料、召开研讨会等方式论证实施的必要性及可行性，最终认为工伤保险先行支付制度是国家从保护弱势群体角度出发而制定的“预付制度”，在2010年被《中华人民共和国社会保险法》确立，目的是确保工伤职工能得到及时治疗和生活保障。目前该法已实施11年，应当尽快制定相关实施细则，确保保险救济渠道畅通。某市人民检察院遂向市人力资源和社会保障局、市社会保险中心提出“加快制定配套规程，促进工伤保险先行支付制度落地”的检察建议，并初步达成一致意见。鉴于这项制度涉及问题较为复杂，为稳妥起见，双方分别向上级请示。在新疆维吾尔自治区人民检察院和自治区人力资源和社会保障厅、自治区社会保险局的支持下，某市人民检察院进一步与市人力资源和社会保障局、市社会保险中心进行对接，持续跟进。
2021年3月26日，某市社会保险中心工伤保险基金先行支付经办规程出台，工伤保险先行支付制度落地。2021年4月20日，在外地工作的刘某来到某市人民检察院，办案人员就工伤保险先行支付进行释明，引导其通过法治途径解决问题。
【典型意义】
人民检察院办理涉工伤类行政诉讼监督案件，对于用人单位不支付工伤保险待遇的，可以引导工伤职工申请工伤保险先行支付。同时，对于发现的社会治理方面存在的问题，发挥检察职能作用积极推动解决。
案例三
焦某某诉山西甲县工伤保险管理中心、某劳务派遣有限公司不履行给付工伤保险待遇法定职责检察监督案
【基本案情】
焦某某系某劳务派遣有限公司派遣到山西某矿山装备修造有限责任公司从事清洁服务工作的职工，在甲县工伤保险管理中心参保缴费。2017年4月18日，焦某某在上班途中发生交通事故，经鉴定属于工伤。事故发生后，焦某某就人身损害赔偿、工伤保险待遇等事宜，先后与肇事方、用人单位、用工单位进行协商沟通，与肇事方达成了一次性7.8万元的赔偿，与用人单位、用工单位未达成一致意见。后焦某某对用人单位、用工单位向甲县人民法院提起劳动争议民事诉讼（后该民事案件经法院调解，达成了和解协议）。焦某某同时向甲县工伤保险管理中心主张工伤保险待遇，但其未能提交书面申请和相关材料，甲县工伤保险管理中心不予支付其工伤保险待遇。焦某某不服，于2018年7月17日向乙县人民法院（行政案件集中管辖）提起对甲县工伤保险管理中心的行政诉讼。2018年10月19日，乙县人民法院认为，焦某某因工伤保险待遇咨询甲县工伤保险管理中心，但未提出工伤保险待遇申请和相关材料，其起诉甲县工伤保险管理中心不履行给付保险待遇的法定职责不能成立，裁定驳回起诉。焦某某上诉、申请再审，均被裁定驳回。焦某某向检察机关申请监督。
【检察机关履职情况】
检察机关依法受理，调阅法院卷宗、相关民事案件法律文书等材料，询问各方当事人，经审查认为法院裁定并无不当。但该案没有进入实质审理，当事人合法权益不能得到及时保护，不利于定分止争，山西省人民检察院遂将此案作为行政争议实质性化解挂牌督办案件。某市人民检察院、甲县人民检察院、乙县人民检察院一体化办案，共同开展行政争议实质性化解工作。本案的矛盾焦点在于焦某某与山西某劳务派遣有限公司之间矛盾激化，公司始终消极抵触将必要材料报送甲县工伤保险管理中心。焦某某应按相关规定先向甲县工伤保险管理中心提交申请，但相关材料的提交已经超出规定的受理期限，需上报市工伤保险管理服务中心请示决定。检察机关向焦某某释法说理的同时，与山西某劳务派遣有限公司、市人社局和甲县人社局及工伤保险管理服务中心等多方沟通协调，召开由省市县三级检察机关联动组织的公开听证会，邀请人大代表、政协委员、人民监督员等社会各界人士参与案件化解，最终，某劳务派遣公司同意配合焦某某提供相关申请材料，甲县工伤保险管理中心按照上级的批复受理焦某某的申请，重新启动受理程序。
2020年6月17日，申请人焦某某递交撤回监督申请，某市人民检察院作出终结审查决定。9月17日，焦某某按程序领取了8.7万余元的工伤保险金。
【典型意义】
人民检察院办理不履行给付工伤保险待遇法定职责诉讼监督案件，应当践行司法为民理念，依法履行行政检察职责，依法维护劳动者合法权益。人民检察院发挥一体化办案优势，充分调查核实，通过释法说理、公开听证等方式推进行政争议实质性化解。
案例四
谭某诉海南某市某区人社局、某木业有限公司劳动和工伤保险行政管理检察监督案
【基本案情】
谭某于2018年5月24日在海南某木业有限公司（以下简称木业公司）厂区内作业时不慎摔倒，导致牙齿脱落。谭某以木业公司作为被申请人向某区劳动争议仲裁委员会申请仲裁，要求木业公司给付工伤保险待遇，该委以谭某未作工伤认定及伤残鉴定为由，驳回了谭某的仲裁请求。2019年4月30日谭某向某区人事劳动保障局申请工伤认定，该局审查后向其发出补正材料告知书，要求补充提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。谭某认为，依据《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条的规定，应视同认定第三人与其存在劳动关系，故不需要提交其他证据材料。某区人事劳动保障局以谭某收到补正材料告知书后仍无法提供个人与用人单位存在劳动关系的证明材料为由，作出《不予受理决定》。谭某不服，起诉至法院请求责令某区人事劳动保障局受理谭某的工伤认定申请，并作出工伤认定的决定。一、二审法院和再审法院均未支持谭某的诉讼请求。2020年11月4日，谭某向海南省人民检察院第二分院（以下简称二分院）申请监督。
【检察机关履职情况】
二分院经查阅该案相关证据材料、法律法规及走访当地受理工伤认定的相关部门，审查认为从事锯木业务的木业公司，不属于建筑施工、矿山企业等用人单位，故不适用《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条的规定。谭某与木业公司未签订劳动合同，也提供不出认定劳动关系的其他证明材料，某区人事劳动保障局作出《不予受理决定》的行政行为于法有据，法院生效裁判并无不当。该起行政诉讼监督案的行政争议其实质源于民事争议，即谭某受伤后，木业公司未支付相关的医疗费等，谭某人身损害赔偿主张并未得到支持，虽然谭某仍可以通过民事诉讼维护其自身的权益，但维权成本增加。考虑到行政诉讼法关于行政诉讼可以一并审理民事争议的相关规定精神，二分院决定通过做民事纠纷和解工作促进行政争议化解。办案人员听取谭某及其委托诉讼代理律师的诉求，走访用人单位，与公司法人代表讲法理，谈情理，针对双方对赔偿数额存在分歧的情况，多次与谭某及其代理律师沟通，商请某区劳动争议调解中心协助化解争议，最终双方达成和解意向，木业公司同意向谭某一次性支付伤残待遇、一次性医疗、误工费用等全部费用人民币1万元整。在检察机关和某区劳动争议调解中心的见证下，谭某与木业公司签署了《调解书》。谭某向二分院撤回监督申请，二分院依法作出终结审查决定。
【典型意义】
人民检察院对于当事人工伤认定申请依法不能得到支持的行政诉讼监督案件，通过调查核实准确把握案件争议焦点，促成关联民事赔偿纠纷和行政争议一揽子解决，维护当事人合法权益。
案例五
侯某某诉四川某市人力资源和社会保障局工伤认定检察监督案
【基本案情】
2014年7月9日，四川某煤业有限公司某山北矿（下简称某山北矿）职工侯某某在矿井下操作钻机作业时，因突然感觉听不到声音，被送医治疗诊断为双耳重度感音神经性耳聋。2014年12月3日，侯某某向四川某市人力资源和社会保障局（下简称市人社局）申请工伤认定。因侯某某无法按市人社局要求提供其耳聋系操作钻机所致的因果关系证明材料或者职业病诊断证明，经某煤业有限公司申请，某市疾病预防控制中心（下简称市疾控中心）于2015年7月27日出具《医学意见书》，结论为侯某某的耳聋“不考虑职业性爆震聋的诊断”。2015年9月14日，市人社局以侯某某提交的《医学意见书》等材料不能证明其耳聋系2014年7月9日在某山北矿井下操作钻机所致为由，作出《不予认定工伤决定书》。侯某某不服，向四川某鉴定所申请鉴定。2015年10月8日，某鉴定所出具《法医学鉴定意见书》，认为“被鉴定人侯某某的双耳聋不能完全排除与其井下作业有关”。侯某某向某市某区人民法院提起行政诉讼。法院审理认为，市人社局作出行政决定时仅考虑无职业性爆震聋诊断即作出不予认定工伤决定，结论不周延，判决撤销《不予认定工伤决定书》，要求市人社局重新作出工伤认定。某山北矿不服一审判决，提出上诉。某市中级人民法院认为，侯某某未能提供证明其耳聋属于职业性耳聋的职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书，市人社局作出不予认定工伤决定并无不当，判决撤销一审行政判决，驳回侯某某的诉讼请求。侯某某的再审申请被四川省高级人民法院裁定驳回。侯某某向某市人民检察院申请监督。
【检察机关履职情况】
某市人民检察院认为终审判决适用法律确有错误，于2018年11月20日向某市中级人民法院提出再审检察建议，法院未采纳。某市人民检察院跟进监督，提请四川省人民检察院抗诉。四川省人民检察院受理后，全面审查法院案卷，向某市应急管理局、用人单位某山北矿、某山北矿掘进九队、侯某某工友、社区、侯某某本人及其前妻调查核实，分别与省人社厅、省高级法院、市人社局、市疾控中心就本案相关专业认定及法律认识问题沟通交流，厘清了本案争议的症结：一是侯某某职业病诊断证明或职业病鉴定缺失。二是侯某某体检报告和健康档案缺失。因用人单位从未安排其职工进行听力健康检查并建立健康档案，故无法提供侯某某的听力体检报告和健康档案。经向某医院职业病科咨询，医生认为该案不具备重新进行职业病诊断或鉴定的条件。三是工伤认定的相关规定落实难。根据《工伤保险条例》第十九条第二款和《工伤认定办法》第十七条规定，用人单位提交的证据不能证明劳动者不构成工伤，应当承担举证不能的责任。但人社部门表示，以职业病角度认定工伤，若劳动者未提供职业病诊断证明或鉴定，均不会作出工伤认定。
考虑到抗诉后即使法院再审改判责令人社部门重新对侯某某进行工伤认定，人社部门仍不可能作出认定工伤的决定，本案将陷入“程序空转”之中，为解决侯某某因无法工作导致生活窘迫的境地，检察机关决定以实质性化解行政争议为目标，综合施策对侯某某实施帮扶。2020年10月23日，四川省人民检察院召开侯某某工伤认定行政争议化解座谈会，向用人单位阐释因其在职工健康检查和建立职工健康档案工作中存在的问题，给侯某某申请职业病诊断或鉴定及工伤认定带来的困难；向社保部门反映侯某某生活的困境。最终，根据《四川省省级国家司法救助分类量化标准实施细则（试行）》的规定，省检察院给予侯某某9万元国家司法救助金；某建工有限公司、某山北矿分别为侯某某提供困难救助金3万元；县社保部门上门为侯某某办理社保手续。侯某某当场提交了撤回监督申请书。
【典型意义】
人民检察院办理工伤认定行政诉讼监督案件，对于当事人诉求具有正当性，但通过法律途径难以解决的，应当以实质性化解行政争议为目标，综合施策，促使问题解决。对因案致贫的当事人，检察机关在依法启动司法救助程序的同时，可以协调相关单位合力解决当事人的实际困难。
本文来源：最高人民检察院