关于“非粮化”破坏耕作层的调查

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为进一步改进和完善耕地保护政策措施,自然资源部国土整治中心评价处联合部分高校组成联合调研组,先后赴浙江、江苏、海南、陕西、甘肃、云南、广东、广西、河南、湖南、湖北等11个省(区)开展了耕地“非粮化”领域耕作层破坏专题调研,建议分类施策、采取有效措施防止耕地“非粮化”。

现   状

“非粮化”利用对耕地质量产生的影响

根据我国耕地“非粮化”利用特点,从利用、管理方式与作物品种相结合的角度,可将耕地“非粮化”归纳为水田旱作、旱地种植经济林果(园)、旱地种植速生林木或用材林木、带土移植、挖塘养殖5种类型。通过选取耕作层厚度、土体构型、有机质含量、土壤pH值、污染、土壤容重、杂物侵入(有害杂草、固体侵入物)、生物多样性等8个指标分析,这5类耕地“非粮化”利用,对耕地质量的影响特征如下:

水田旱作类。如种植各类旱生林果(园)木类经济作物,可能造成土体构型破坏、耕地损毁等,影响耕地质量。比如,水田种植水稻等作物具有保水条件,但种植槟榔、大型景观苗木、柑橘、茶树等各类旱生林果(园)木类经济作物需要排水条件,种植时可能需要挖损破坏原有的保水条件(土壤隔水层—犁底层),造成水田的原有土体构型发生短期不可恢复性破坏;山区梯状水田旱作后再灌水或养殖小龙虾、螃蟹等“打洞高手”,容易引发田埂垮塌等耕地损毁现象。

旱地种植各类经济林果(园)类。利用不当可能造成耕作层厚度减少或消失、土体构型破坏,人为管理措施不当还容易造成有机质含量下降、表层土壤酸化板结、杂物侵入、污染等,影响耕地质量。比如,山坡耕地上单一种植经济林果(园),容易引起水土流失,造成耕地损毁;施肥结构不合理、有机肥源不足、栽培模式不合理、生物降解作用等,可能会造成有机质含量大幅降低;长期未按绿色生产要求大量过度添加氮磷等化肥,可能造成土壤酸化、板结、土壤贫瘠、污染、退化等。

    旱地种植各类速生林木或用材林木类。可能造成土壤酸化、有机质含量下降、土壤板结、土体构型明显变化、多年生有害杂草或林下固体侵入物入侵、土壤环境污染等。比如,种植桉树等多年生速生林木,由于其吸水吸肥能力强,长期种植可能造成土壤贫瘠、退化,根际分泌物可加速土壤酸化,且桉树种植会释放一种对人体有害的气体,污染水质,影响生态环境;种植多年生高大乔木林,由于长期无法翻耕,可造成土壤容重增加,土壤孔隙度和持水能力降低,林下容易造成固体侵入物和有害杂草入侵,影响耕地质量。

    带土移植类。如带土移植或经营性种植苗木、草坪、草皮、花卉地被植物等园艺作物,可能造成耕作层厚度下降或消失,人为管理措施不当还容易造成有机质含量下降、土壤酸化板结、产生超级杂草、造成土壤环境污染、局部土壤紧实化等,影响耕地质量。比如,长期带土移植或经营性种植草坪、草皮、苗木、花卉地被植物等园艺作物,表层优质土壤被逐次取走,造成耕作层厚度降低甚至消失;长期不翻耕、使用强力除草剂和杀虫剂、大量过度添加化肥,容易造成土壤有机质下降、土壤酸化板结、污染、生物多样性降低等。

    挖塘种(养)类。如旱塘种植、挖塘或围塘养殖、稻虾综合种养等,可能破坏耕作层和犁底层,容易造成土壤pH值降低、土壤环境和农业面源污染、多年生有害杂草、固体侵入物或福寿螺等有害生物入侵等,影响耕地质量。具体来说,旱塘种植,如下挖式蔬菜大棚,可造成耕作层破坏或消失;挖塘养殖、围塘养殖易破坏耕作层和土体构型,饲料和消毒剂等使用不当容易造成土壤pH值下降和污染、福寿螺等有害生物入侵等;稻虾综合种养,在山区梯状水田防护堤岸边耕地养殖小龙虾,容易形成管涌,造成梯田田埂、堤坡垮塌。

对   策

分类施策  明确标准  强化监管

目前,我国法律法规中对于耕地“非粮化”问题,尤其是水田旱作和山区耕地“非粮化”利用导致的耕地质量破坏还缺少必要的管理规定。一些地区出现了诸如水田旱作破坏“保水层”,山区梯状水田因旱作灌水或养殖小龙虾、螃蟹引发田埂垮塌,耕地损毁;山坡耕地上单一种植橡胶树、荔枝、龙眼等经济林果(园)或山药等经济作物引发水土流失等现象。此外,对于耕地大面积种植经济林果(园)和中草药等多年生植物、种植食用菌、花卉等各类“非粮化”利用,可能因人为管理不当造成土壤酸化、板结、土壤贫瘠、污染、退化等问题,也缺乏必要的认定与管理规定。

    解决耕地“非粮化”利用问题应分类施策。与耕地“非农化”问题不同,就耕地“非粮化”利用而言,除法律法规明确禁止的种植杨树、桉树等速生林木、挖塘养殖、种植草坪、草皮等用于绿化装饰的植物,以及其他破坏耕作层及耕地质量的植物外,其他多数耕地“非粮化”利用对耕作层及耕地质量的影响是缓慢而渐进的,且大部分造成耕作层破坏或严重影响耕地质量的现象,是在特定情景或是人为管理措施不当的情况下才会引发,不具有普遍破坏性。因此,对于耕地“非粮化”利用应分类施策,科学设定管制规则,研究制定耕地“非粮化”利用监管清单和认定标准,分类分级管理。

    在国家层面,尽快研究制定耕地“非粮化”耕地质量破坏认定标准,分类指导和应用于耕地保护监督管理工作。目前,我国针对耕地破坏认定(鉴定)工作仍缺乏统一技术标准。虽然不少地区围绕耕地破坏鉴定工作,出台了一些地方性法规,但主要针对《土地管理法》等法律法规涉及的“非农化”造成耕地破坏的情形(如建设、挖填、压实、污染等),目的是满足司法鉴定需要,而对“非粮化”情形并未涉及,无法满足耕地“非粮化”引致耕地质量破坏鉴定需要。同时,有关鉴定技术标准中也未对具体情形的界定、判别标准给出明确的指导,缺乏对耕地发展林果业是否属破坏耕地、造成耕作层损毁等行为的统一认识和界定,无法对一些违法行为形成有效的法律约束。因此,有必要研究制定耕地“非粮化”耕地质量破坏认定标准,分类指导和应用于耕地保护监督管理工作,切实保护稀缺优质耕地资源,确保国家粮食安全。

此外,还要强化耕地“非粮化”耕地质量调查与监测监管,科学设定管制规则,才能守好耕地质量底线。目前,耕地“非粮化”利用管理工作,还存在底数与动态变化数据支撑不足、管制规则不明、管理制度不全、遥感技术支撑不够等问题,无法实现对耕地“非粮化”影响耕地质量的动态监测监管需要。未来,一是要站在耕地数量、质量、生态“三位一体”保护视角,加强耕地“非粮化”调查与监测的基础性研究投入力度,开展遥感监测关键技术科研攻关。二是科学设定管制规则,明确耕地“非粮化”耕地质量破坏处理意见,形成制度约束。如:对于已经造成严重破坏或短期无法恢复耕种的,有序调出耕地,并按要求落实占补平衡;涉及使用永久基本农田的,应予以补划。三是建立部门协同的耕地“非粮化”耕地质量动态监测监管机制,强化相关耕地质量动态监管。四是落实各级监管责任,将耕地“非粮化”耕地质量破坏监督纳入耕地保护督察、耕地保护责任目标考核等工作,及时制止不利于保护耕地质量的“非粮化”利用行为,守好耕地质量底线。

土地观察

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