蔡天恒 ¦ 数据分析：国防工业巨头是美军“其他交易授权”机制的主要受益者 / 开普饭

其他交易授权（OTA）是美国防部一个强力采办工具的法定名称，虽然它的主要目的之一是吸引非传统和小企业的国防承包商参与国防项目，但传统国防承包商巨头仍从中获得了巨大的利益。

一、传统承包商巨头获得OTA的法律依据

联邦法律规定了国防部可以使用OTA的四种情况：一是至少有一家非传统国防承包商或非营利性研究机构在“重大”程度上参与项目；二是所有重大参与者都是小企业或非传统承包商；三是原型项目总成本的至少三分之一来自非政府来源的资金；四是国防采办执行官确定“特殊情况”，以书面形式证明“传统的合同形式不可行或不合适”，或可以扩大国防供应商范围，就可以将OTA授予任何公司。

非传统国防承包商，是指一个实体当前或最近一年内没有参与国防部招标，该招标的任何合同或子合同都遵从完整的成本审计标准。非传统承包商不必是主承包商，它可以是子承包商，低级供应商，公司内部的业务小组或与传统承包商组队，只要其参与程度是“重大”的。

重大参与的定义，包括而不限于参与者满足以下特点：降低了装备的成本或削减了进度；提升了原型的性能；负责一个新的关键部件、技术或关键路径上的流程；完成的工作在整个工作量中占有重大比例。参与者获得的资金不应作为分析重大参与程度的焦点，分析结果必须被文档记录。

除了第二种情况，剩下三种情形传统国防承包商在法律层面都可以参与OTA。由于“参与者获得的资金不应作为分析重大参与程度的焦点”，第一种情况下传统承包商可以完全合法地获得大多数资金，而只给非传统承包商留下很少的份额。第三种情况需要承包商承担三分之一以上的资金支出，这属于成本分摊原则。第四种情况则属于制定法律的习惯性考虑，实际操作中很少涉及。在接下来的数据分析中将会看到，对传统承包商巨头极为有利的第一种情况占据了OTA合同实际授予数量中的绝对多数。

二、OTA的实施现状

1.OTA按国防部部局（含军种）分类的整体投资情况

OT被分为两个基本领域：基础研究OT称为技术投资协议（TIA）；原型项目采办协议称为原型OT，在一定条件下它还能进行后继生产OT。目前美国防部绝大多数OT都属原型OT。

美国联邦政府的下一代联邦采购数据系统（FPDS-NG）显示，从2016到2018财年美国防部用于原型OT的总合同拨付金额为72亿美元，拨付金额从14亿美元增长到37亿美元，原型项目从34个增长到173个。

美国防部2016到2018财年原型OT授予数量（美国联邦政府图片）

美陆军、美国防部国防高级研究计划局（DARPA）和美空军占据了2016到2018财年授予合同数量的97%，同时，也占据了这些合同总拨付金额的97%。

表1 美国防部部局（含军种）2016到2018财年的OTA授予情况

国防部部局	新合同数量	新合同占比	合同金额（亿美元）	金额比例
美陆军	863	69	52.615	73
DARPA	245	20	9.724	13
美空军	99	8	8.291	11
美国防部华盛顿总部服务中心	8	＜1	0.436	1
美海军	21	2	0.297	＜1
其他国防部部局	14	1	0.896	1
总计	1250	100	72.259	100

美陆军占有显著的OTA份额，是因为其部分合同是为其他国防部部局代理的，例如美空军、海军和美国防部国防创新单元（DIU）。美空军研究实验室和海军研究办公室官员称，在某些情况下，陆军已经授予的合同中，他们也可以加以利用（如技术、产品等）以满足其自身的需要。而对于美国防部国防创新单元，是因为直到2018年11月它才有权授予原型OT的合同。目前该创新单元的资金改由美国防部华盛顿总部服务中心管理。

2.OTA的主要资金授予了公司联盟和传统国防承包商

在2016至2018财年新授予的1250个合同中，满足“至少有一家非传统国防承包商或非营利性研究机构在重大程度上参与项目”条件的原型OT占比88%，满足“原型项目总成本的至少三分之一来自非政府来源的资金”的占比11%，满足“以书面形式证明的特殊情况”的占比1%。

奇怪的是，FPDS-NG没有给出满足“所有重大参与者都是小企业或非传统承包商”这一条件的数据。

2016至2018财年美国防部原型OT按法律类型分类的占比（美国联邦政府图片）

尽管不知道传统承包商获得的OTA合同数量，但2016到2018财年中，接受OTA合同拨付金额最大的5家单位是3家公司联盟和两家传统承包商。它们接受了51亿美元的合同，占比71%，见下表。

表2 2016到2018财年的OTA最大接受者

接受者	接受者类型	合同金额（亿美元）	所占比例
先进技术国际	联盟	35.244	49
联盟管理集团	联盟	5.662	8
洛马公司	传统国防承包商	3.808	5
国家制造科学中心	联盟	3.769	5
航空喷气洛克达因公司	传统国防承包商	2.973	4
258个其他接受者	非传统公司，传统承包商，联盟，其他实体	20.804	29
总计	——	72.259	100

公司联盟可包括非传统公司，传统国防承包商，以及其他非营利性研究机构。这些联盟可能由单一公司管理。联盟管理公司总体上为联盟成员提供管理支持，例如分配征求建议书，主持书写提案的研讨会，协调成员间的项目通用术语和条件，并支付资金。在某些情况下，根据之前与政府达成的协议，分配方案在联合体内部处理，不必将结果告知其他任何外部机构。因而下一代联邦采购数据系统（FPDS-NG）没有给出联盟内哪些公司参与执行OTA项目。

任何公司都可以加入联盟。例如，先进技术国际代表了反大规模杀伤性武器联盟的298家成员公司，其中87%是非传统公司。联盟管理集团管理着3个不同的联盟，指挥、控制、通信和计算机联盟（C5），工程、环境和演示联盟（CEED），以及海军航空系统联盟（NASC）。3个联盟都包括许多非传统公司，但依然包括大量传统承包商，如L3高级计划，雷多斯，洛马，博思艾伦，柯林斯航宇系统和波音。美国国家制造科学中心（NCMS）包括了通常不与国防部合作的公司，但更包括一些传统承包商，如波音、博思艾伦汉密尔顿、霍尼韦尔、通用电气、西门子和洛克希德马丁。

尽管联盟内的资金如何在传统与非传统承包商之间分配，没有公开数据可以证明，但从其他统计口径可以略窥一斑。美国国防部表示，2015年至2017年通过OTA颁发的148个合同中有98个是非传统公司，但近210亿美元中只有74亿美元流向这些非传统公司，即只有36%的OTA合同金额授予了非传统供应商。因而，完全有理由认为，传统承包商巨头从联盟中获取的资金远大于非传统承包商。

3.OTA合同授予传统承包商的一些案例

属于第一种情况的，多数通过公司联盟授出。2020年3月3日，美太空军宣布，洛马公司和波音公司将为“受保护的战术卫星通信”（PTS）项目制造原型有效载荷，与诺格公司一起成为PTS有效载荷开发的主承包商。诺格公司已在2月12日获得了2.536亿美元的合同，而洛马和波音在2月28日分别获得了2.4亿美元和1.91亿美元的合同。这三份合同是PTS有效载荷开发的全部合同，都是通过太空企业联盟（SpEC）授出，而这三家公司全部是传统国防承包商巨头。太空部队负责太空发展的项目执行官称，“在SpEC之下进行的技术成熟和原型研制工作将使空间与导弹系统中心利用传统承包商与非传统/小企业承包商之间的合作伙伴关系进行创新，并比传统采办方式早三年获得在轨能力。”值得注意的是，PTS还是一个美空军的中层采办项目。

“受保护的战术卫星通信”概念图（美国洛马公司图片）

2019年10月17日，美陆军授予雷神公司一份3.84亿美元的OTA合同，用于在2022财年之前建造、试验和交付六台先进的“低层防空反导传感器”（LTAMDS）雷达，以取代当前美陆军的“爱国者”系统中的AN/MPQ-65雷达。它将在美陆军的一体化防空反导网络上运行。该合同没有通过联盟授出，但鉴于雷神的供应商队伍包括克莱恩航宇与电子公司（Crane Aerospace & Electronic）、康明斯航宇公司（Cummings Aerospace）、伊克斯鲁斯技术公司（IERUS Technologie）、科德技术公司（Kord Technologies）、“墨丘利”系统公司（Mercury Systems）和nLogic等传统和非传统承包商，此合同应属于第一种情况。“低层防空反导传感器”也是美陆军的一个中层采办项目。

“低层防空反导传感器”概念图（美国雷神公司图片）

属于第三种情况的，总投资金额明显少于第一种，这可能是因传统承包商不愿意分摊过多的成本。某个美陆军投资了1750万美元授予洛马公司的OT合同，要求制造无人机使用的2种可拆装的传感器。洛马之所以被授予OT合同，是因为它需要与其他四家被授予OT合同的公司合作。美陆军协议官员称，若其他公司使用OT合同，而洛马遵从传统的签约机制，则合作很难开展。由于这一合同中洛马团队并没有参与程度重大的非传统承包商伙伴，因而被要求支付至少三分之一的项目成本。

三、传统承包商巨头从OTA获益的原因

传统承包商巨头从OTA获益，是一件不足为奇的事情，因为OTA从来也没有排斥传统承包商的参与，相反，这对美国防部和传统承包商是一件双赢的事情。

1.传统承包商巨头本来就是OTA的合法对象

OTA的目的之一在于吸引非传统和小企业承包商的创新技术参与国防部的装备采办工作，但它从来也没有禁止传统承包商巨头的参与。OTA吸引非传统承包商的目的是扩大创新技术的来源，因而没有任何理由排斥原有的技术来源。事实上，在法律规定可使用的四种情况中，3种情况传统承包商都是OTA授予的合法对象，而禁止它们参与的那一种情况在目前的统计数据看来，是一片空白。

2.传统承包商巨头的参与可以更大发挥OTA的加速作用

作为冷战时期与苏联进行军备竞赛的产物，OTA能规避大部分现有的规定了政府财政支付过程的法律和条例，大大缩短了合同签订和拨款时间，商业公司也无需应对国防部专有的繁琐流程和术语，因而减少了非传统公司与国防部合作的障碍。

然而，规避大部分条款不代表完全消除了审批障碍，OTA不是必然比传统合同签订方式更快。OTA项目的合同授予时间区间理论上是30天到360天，而实际的合同授予时间超过360天的不在少数，达到30天理想状况的几乎没有。只有当政府真正充分发挥此授权的灵活性而尽可能精简了源选择和审批过程等传统流程，且与合同承包商预先协商好了术语和协议草案时，OT合同的授予才会比传统方式更快。传统承包商在这方面富有经验，只是传统采办方式不允许他们如此精简。由他们代表非传统承包商、小企业和非营利性机构和政府签订合同，可以真正发挥OTA的加速作用。

3.传统承包商巨头利用OTA可以获得比传统合同签订方式更大的利益

OTA当前存在的巨大问题是，它不必遵守传统采办机制的透明度需求。因此，即使是想查找美国防部已使用OTA支出了多少合同金额，使用OTA实施了哪些项目，以及最重要的资金流向了哪些承包商等问题，也面临重重困难。因而，通过OTA尤其是通过联盟公司授予的OTA，传统承包商可以获得比传统合同签订方式宽松地多的监管，不仅减少了巨大的工作量，还对资金有了更显著的支配自由，因而即使有些时候需要它们分摊成本，它们也乐意采用OTA而不是传统合同签订方式。

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蔡天恒先生此前已为《空天防务观察》提供13篇专栏文章，如下所列：

第1篇，美国防部对《国防采办系统的运行》文件作出新的修订，2018年8月3日；

第2篇，敏捷、共享、低成本——美国唯一国防部级别的军民两用维修计划创立二十周年，2019年1月29日；

第3篇，非开发类采办项目典型案例：美陆军UH-72A轻型通用直升机采办过程及优势，2019年3月11日；

第4篇，非开发类采办项目典型案例：美陆军UH-72A轻型通用直升机采办阶段管理与成功要点总结，2019年3月14日；

第5篇，美空军“远程防区外”核空射巡航导弹的需求和效用，2019年4月8日；

第6篇，他山之石：美非开发类装备采办的五大误区及其对T-X高教机项目的影响，2019年4月18日；

第7篇，美国国防采办的革命性变化——全面解读809小组关于精简和编纂采办条例的报告，2019年5月30日；

第8篇，美军正使用中层采办以极其激进的方式加速形成装备作战能力，2019年7月16日；

第9篇，美空军利用中层采办实施B-52H轰炸机商用发动机替换项目分析，2019年8月26日；

第10篇，加速采办！美军重启并扩大冷战产物——“其他交易授权”的使用，2019年9月18日；