程序性职权行为的可诉性

程序性职权行为的可诉性

来源: 2020-12-23法治日报——法制网

邓建新

程序性或者过程性行政行为是否可诉,一直是行政诉讼理论和实践的热点话题。但是有关的讨论一直忽略了行政机关依照法律规定作出的单纯的程序性行政行为,笔者将其概括为行政机关的“程序性职权行为”。这类行为是行政机关依照法律规定的履职行为,其目的不是对当事人的实体权利义务进行处分,而仅仅是将相关涉及权利义务的事项作程序上的处置。程序性职权行为一般表现为行政机关作出的移交、移送,或者是告知、通知、公示行为。程序性职权行为与普通程序性行政行为、过程性行政行为有明显区别,宜单独对其考察并认定其可诉性。

 一、程序自立性:与普通程序性行政行为相区别

程序性职权行为具有程序自立性。这一程序自立性表现为,程序性职权行为不属于其他行政行为程序的一个部分,也并非为作出一个实体性行政行为而服务。例如,《北京市街道办事处条例》第十七条规定:对于不属于职责范围内的事项,按照下列规定作出处理:……(二)对于属于有关部门职责范围内的事项,应当向有关部门移送办理,有关部门应当快速响应……其中的“向有关部门移送”行为就单独构成一个程序性职权行为,其不从属于其他行政行为程序,也并非为作出一个实体性行政行为而服务。

普通程序性行政行为,一般隶属于一个整体的行政程序。比如,行政处罚中的立案、调查、听证,包括告知、送达等,都属于行政处罚程序的一个组成部分。这些程序行为都是为最终作出一个实体性的行政处罚(或不予处罚、撤销案件)决定而服务的,具有附属性。法律规范规定行政机关在行政处罚程序中具有立案、调查、听证、告知等程序性职权,但是这些程序性职权得以存在的前提是法律规范已经赋予行政机关作出行政处罚的职权。皮之不存,毛将焉附。行政处罚程序中的立案、调查、听证、告知等职权附属于行政处罚职权,是普通的程序性职权,不具有程序自立性。程序自立性是程序性职权行为与普通程序性行政行为相区别的主要特征。

二、目标自足性:与过程性行政行为相区别

程序性职权行为具有目标自足性。这一目标自足性表现为,程序性职权行为的目标一般由其行为规范而确定,通常就是一个程序处置行为,即对所涉事项作程序上的处置,不追求对所涉事项的实体性处理结果。目标程序行为一经作出,程序性职权行为就被视为成立或完成。程序性职权行为的目标不指向诸如行政处罚、行政许可等处分相对人实体权利义务的最终行为,其法律效果也并不能被这些最终行为所涵盖。例如,《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二十九条规定:“收到举报的市场监督管理部门不具备处理权限的,应当告知举报人直接向有处理权限的市场监督管理部门提出。”其中“告知举报人”的行为就具有目标自足性。不具备处理权限的市场监督管理部门在这一行为中的目标就是“告知举报人”,即对举报事项作程序上的处置。至于“告知”之后,举报人是否依告知内容再行举报,有处理权限的市场监督管理部门对举报如何处理,并非作出告知行为的市场监督管理部门所追求的目标,甚至可以说毫不相关。

过程性行政行为(也有称之为阶段性行政行为)一般是指发生在不同行政机关之间、上下级行政机关和同一行政机关不同内设机构之间的行为（评论：同一机关不同内设机构的行为如果也算是过程性行政行为的话，如何与上述的普通程序性行为区分？在当事人眼里，行政行为的作出主体只有一个，不管哪一个内设机构作出的行为都是一个行政主体的行为。）。过程性行政行为的作出有的是依规范而为(如阶段性行政许可),有的乃因行政机关的裁量而为(如行政机关为作出行政行为进行的论证、咨询等活动)。尽管过程性行政行为一般由不同于作出最终行政行为的机关作出,而且过程性行政行为还可能对相关事项作出实体上的处分,但是与普通程序性行政行为类似,过程性行政行为也是为作出最终的行政行为服务的,其目标指向一个最终的行为。例如,土地管理法第四十六条规定的国务院和省级人民政府批准征收土地的行为,其目标指向是征收土地行为,是为征收土地行为服务的,不具有目标自足性。目标自足性是程序性职权行为与过程性行政行为相区别的主要特征。

三、运用“司法成熟性”理论的前提条件

根据最高人民法院司法解释第一条中将“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”排除在行政诉讼受案范围之外的原则性规定,行政审判实践中判断行政行为是否可诉的基本标准,就是看行政行为是否对相对人的权利义务产生实际影响。在判断程序性行政行为和过程性行政行为是否可诉的问题上,行政法官们一般还附加“司法成熟性”条件作为判断标准。

“司法成熟性”理论认为,行政行为只有发展到“成熟”的阶段,才允许司法对其进行审查。“司法成熟性”作为可诉性行政行为标准的理由在于:一是法院应当尊重行政机关的首次决定权,保护行政机关免受司法干扰;二是法院不宜打断行政机关作出决定的程序,保证行政程序的连续性与完整性;三是法院应当主要审查具有确定内容的行政行为,不对具备多种可能性的问题进行判断。这一理论本质上是为解决司法权介入行政程序或过程的时机问题而建构起来的。

“司法成熟性”理论得以成立的前提条件是,假设行政行为与生物类似,都有一个孕育、成长的过程,这一过程最终指向的是一个“成熟”的生物体,即“成熟”的行政行为(一般为实体性行政行为)。“司法成熟性”理论视程序性行政行为和过程性行政行为处于行政行为的孕育或成长的过程中,行政法官往往以其“未成熟”而拒绝审查。但是程序性职权行为要么处于某个行政行为的孕育之前(如前述街道办事处的移送行为),要么处于某个“成熟”的行政行为之后(如对行政执法结果的公示行为)(评论:公示行为有目标知足性,目的是接受社会监督,不同于行政行为本身。),因此程序性职权行为并不处于某个(主要是实体性)行政行为的孕育或成长期间。就程序性职权行为自身而言,只要法律规定的情形一经出现,履职主体就应当作出行为,因此负有职责的行政机关无需经历一个孕育、成长的过程就可以作出一个程序性职权行为。从这两点可以看出,“司法成熟性”标准不适宜用来判断程序性职权行为是否可诉。

四、判定程序性职权行为是否可诉的标准

程序性职权行为与普通程序性行政行为、过程性行政行为具有很高的相似性,自然也给行政法官留下了可争议的思考和裁量空间。笔者以为,判断程序性职权行为是否可诉的标准应当唯一,就是对相对人的权利义务是否产生实际影响。程序性职权行为具有目标自足性,意味着程序性职权行为的法律效果并不能被另外一个行政行为所涵盖,相对人无法针对另外一个行政行为提起诉讼而一并获得救济。程序性职权行为具有程序自立性,不具有附属性,意味着司法机关在审查另外一个行政行为时,无法将相关的程序性职权行为纳入审查范围,可能使该程序性职权行为逃逸于司法监督之外。如果再增设另外的判断标准,则无异于关闭了被程序性职权行为侵犯权益的相对人的法律救济之门。

行政实践中,程序性职权行为并不少见,除了前述的移交、移送行为,还有诸如备案、行政执法结果公示、违法失信企业记载或公示等行为。将程序性职权行为纳入行政诉讼受案范围并制定可诉标准是司法机关在行政审判中面临的重要课题。

(作者单位:中国政法大学法学院)