江苏无锡：四大工程打造节地新标杆
麋鹿故乡 画里大丰
江苏省盐城市大丰区
自然资源和规划局
独家协办
近年来，江苏省无锡市紧扣高质量发展要求，锚定“最节约集约用地城市”目标，对标全国一流的节地水平和产出绩效，实施集约用地“筑基、提质、增效、融合”四大工程，着力提升资源统筹能力、配置效力、改造动力和市场活力，走出了一条“以强度换空间，向存量要增量”的高质量发展新路。
“十三五”期间，全市以3.5万亩的新增建设用地，保障了18.85万亩的用地需求；单位建设用地GDP产出从2015年的37.99万元/亩增长至2020年的54.14万元/亩，节地水平创历史新高。无锡市三次获评江苏省国土资源节约集约模范市，下辖具备资格的县（市、区）均获评省节地模范。2019年，无锡市因资源节约集约利用综合评价成绩优异，受到江苏省政府办公厅通报表扬。
实施集约用地“筑基”工程，增强资源统筹能力
摸清家底才能精准发力，在连续6年工业用地调查数据积累的基础上，无锡市充分发挥规划在空间治理中的引领作用，擘画产业发展蓝图，谋划减量增效战略，为节约集约用地找准方向。
精准调查，厘清土地资源家底。连续6年开展工业用地调查和更新，形成囊括全市66万亩工业用地、覆盖6万家工业企业、14个开发区、52个工业集中区的大数据库，搭建兼顾统计分析和评价功能的产业用地绩效管理平台，与工信部门建立数据动态共享机制，实现数据动态共享和持续更新，累计入库工业企业信息68万条。同时，全面梳理核查2008年以来征地地块，将所有未供地块精准上图入库，建立批而未供土地管理系统，实现“以图管地”。
详细评价，找准资源节地方向。按照自然资源部、省自然资源厅统一部署，无锡市开展城市建设用地节约集约利用状况详细评价试点工作，以宗地为评价单位，对居住、商业、工业、教育、科创载体五类建设用地进行节约集约评价，在评价指标确定、规划符合度审查、评价成果应用等方面创新研究，为全国开展详细评价提供无锡经验，也为国土空间规划编制、地块规划调整、存量盘活计划制定、盘活改造政策研究提供基础支撑。
规划引领，谋划减量增效战略。抢抓长三角世界级制造集群和上海大都市圈产业协同的重大历史机遇，以“向内挖潜”的决心和思路，谋划形成产业用地减量增效无锡方案。结合国土空间总体规划编制工作，划定产业用地保障线，通过明确刚性保障线、弹性过渡线、优先腾退线，为工业用地布局优化提供蓝图。初步规划到2035年，全市保障产业用地规模不少于60万亩，到2025年更新产业用地60平方公里，推出产业新空间60平方公里。
实施产业用地“提质”工程，增强资源配置效力
无锡资源有限，必须精打细算地配置新增资源，用好用活每一寸土地。为此，无锡市树立“以亩产论英雄”“以环境论英雄”“以效益论英雄”的资源配置模式，深化产业用地资源配置改革，不断提高产业用地“含金量”。
优化项目评审机制，变“项目围着土地转”为“土地跟着项目走”。转变资源保障理念，将有限的资源要素进一步向“发展快、发展好、用地效益高”的项目集聚，为此，市政府出台了优化市区工业用地出让机制的系列文件，形成工业用地“1 X”政策体系，建立“优选项目、优配资源、优化监管”为核心的全链闭合管理模式。通过构建涵盖“产出效益、环境影响和安全生产及职业病危害、产业政策、投资规模、科技创新、资源集约利用”6个方面的项目综合评审体系，筛选符合无锡经济发展方向的优质产业项目，新增工业项目亩均税收须达到30万元（开发区40万元），评审结果低于70分的项目一律不予供地，确保符合标准的好项目不缺地，好产业有空间。
实施差别供应方式，变“单一刚性”为“多元弹性”。建立差异化、多样化的土地供给方式，探索更加适应产业链、供应链上下游关系的工业用地供应模式。一是在出让年期上，将土地出让年期与项目综合评审结果相挂钩，对评分80分以上新增项目方可实行一次性出让，除投资额在3亿元以上以及一些民生保障类项目外，其余总出让年期不超过30年。70—80分项目实施分段出让、先租后让等差别化弹性出让模式。二是在出让方式上，探索更加适应创新型产业发展的供给方式。为赋能无锡科创高地建设，针对太湖湾科创带重大创新平台建设以及先进制造业发展需求，无锡市自然资源和规划局开展了新型产业用地（Mx）定制模式及政策优化研究，在新型产业用地的规划布局、资格准入、用地管理、规范转让、履约监管等方面作出了无锡探索，实现产业政策由“漫灌式”全面支持转为“滴灌式”精准支撑。
严格产出监管要求，变“单兵作战”为“协同共管”。强化产出监管履约刚性，落实市政府产业用地监管主体责任，协同发改、工信、自然资源规划、税收等多个部门对产业用地的投资强度、产出效益、节能环保以及到期考核等内容实施监管，并通过实施“合同 协议”机制，明确监管要求。同时，运用工业企业资源利用绩效评价成果，建立工业用地产出监管系统，为精准、有效管理筑牢平台基础。
实施存量资源“增效”工程，增强市场参与动力
无锡城市发展已从增量时代转入存量时代，因此，我们以土地要素市场化配置改革为契机，通过构建存量系统、强化激励机制、拓展盘活路径，强化存量盘活举措，推动资源利用更加高效。
“集成 平台”夯基础。深化工业用地调查、用地绩效评价、详细评价、批而未供等成果应用，构建“锡地·存量资源智慧应用云平台”，开发“资源总览、盘活地图、智能选址、集约评价”4大核心功能，通过规划用地深度融合，实现存量资源从处置单元划定、处置计划编制到盘活处置实施，再到处置成效监管的全链闭合管理。“锡地·存量资源智慧应用云平台”是江苏省内首个实现“批而未供、储而未用、用而未足”3类存量资源集成管理的系统平台，目前市区已初步划定6.26万亩盘活处置单元，为无锡市“十四五”产业用地减量增效提供有力支撑。
“激励 约束”促提效。深化工业企业资源利用绩效评价成果应用，采取“扶优罚劣”政策，差别化实施用水、用电、用地、城镇土地使用税、信贷和产业扶持资金项目申报等政策。比如在用地方面，对A、B类的拆迁安置企业或存量企业，可按最高法定年期一次性出让、弹性年期出让方式办理用地手续；对C、D类的企业，在新增工业用地招拍挂出让、边角地归并使用、存量补办出让手续办理上将予以限制，以此支持优质企业留根，加快腾退低效企业。此外，还通过增容不增价政策鼓励工业企业追加投资、提高容积率，催生从“平方”到“立方”的多重叠加效应。
“创新 实践”拓路径。各地创新实践，摸索形成政府收储、产业更新、市场转让、闲置扩能、增容技改、归并改造、成片开发、综合整治等多种改造模式，改造路径和方式逐渐丰富，改造成效日益显现。“十三五”以来，全市累计完成6.81万亩低效用地再开发，顺利保障了华虹半导体、天津中环、SK海力士、高新水务污水处理等一批重大项目用地，涌现出一批存量盘活典型。比如，新吴区通过高标准厂房建安成本补贴，引导“工业上楼”，推动工业园区提档升级；惠山区出台支持老旧厂房改造的试行指导意见，梳理符合升级改造条件的地块900余亩，其中700亩已启动改造试点。江阴海澜、惠山上汽大通、新吴宝通科技、锡山区谈村整体改造、新吴区SK海力士二工厂项目先后入选部、省推广案例，成为入选案例最多的城市。
实施城乡市场“融合”工程，增强土地市场活力
结合镇村布局规划和村庄规划编制等工作，有序推进集体经营性建设用地入市、全域土地综合整治等试点工作，调整优化农村建设用地布局，激发流量资源潜力，增强城乡土地市场活力。
以集体土地入市盘活农村存量资产。集体经营性建设用地入市改革，改变了过去农村土地必须征为国有才能进入市场的局面，使集体建设用地价值得以显化，有利于进一步壮大镇、村集体经济，提升土地资源配置效率，为农村发展注入了新的活力。2020年，根据省自然资源厅部署，无锡市组织江阴、宜兴、锡山有序开展了集体经营性建设用地入市试点工作，从明确农村集体经营性建设用地入市内涵、确定农村集体经营性建设用地入市模式和途径、规范农村集体经营性建设用地入市程序、完善收益分配机制、建立监管服务体系五个方面进行了探索。2020年12月7日，全市首宗集体经营性建设用地使用权出让在宜兴市和桥镇挂牌成交，标志着无锡市集体经营性建设用地入市试点工作取得实质成果。
以全域综合整治激发空间活力。无锡市发展空间和后备资源紧缺，挖掘农村资源潜力是集约用地的重点，统筹开展农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，为破解耕地保护碎片化、村庄用地无序化、农村发展低散弱等现实难题提供了新的思路。根据部、省统一部署，全市积极推进国家试点和省级示范项目，组织惠山区洛社镇、锡山区锡北镇等地积极申报1个国家试点和2个省级示范项目。“十四五”期间，全市将结合民生需求、基础设施保障和乡村振兴发展需求，重点推进低效产业用地减量增效、拆迁撤并村庄布局优化调整和高标准农田集中连片整治，建立资金多元投入机制，创新农村金融服务提供信贷支持，整体提升区域环境和地块价值，打造“土地 生态 产业”的共赢模式。
（作者单位：江苏省无锡市自然资源和规划局）